Volksentscheid

Ein Volksentscheid ist ein Instrument der direkten Demokratie in Deutschland. Er ist in Deutschland eine üblicherweise verbindliche, direktdemokratische Sachabstimmung des Wahlvolkes über eine politische Angelegenheit. In Baden-Württemberg wird hierfür der Begriff Volksabstimmung verwendet. Bei einem Volksentscheid entscheiden die stimmberechtigten Bürger unmittelbar über die Annahme oder Ablehnung einer Vorlage (z. B. eines Gesetzes). Während bei einer Wahl über die Vergabe von Mandaten an Personen entschieden wird, steht bei einem Volksentscheid die Abstimmung über eine konkrete Sachfrage im Vordergrund. Wahlen und Abstimmungen bilden zusammen mit der Gewaltenteilung laut Grundgesetz Artikel 20 in Deutschland die wesentliche Grundlage zur Ausübung der souveränen Staatsgewalt durch das Volk.

Befürworter und Gegner im Abstimmungskampf zu einem Volksentscheid in Berlin (2009)

Die Bedeutung des Begriffs Volksentscheid ist in Deutschland nicht immer eindeutig abgegrenzt. Zum einen ist damit die direktdemokratische Abstimmung über eine aus dem Volk per Volksinitiative und Volksbegehren eingebrachte Vorlage gemeint. Zum anderen wird Volksentscheid in Deutschland auch häufig synonym für Referendum verwendet (siehe auch Abschnitt Begrifflichkeit und Abgrenzung). Volksentscheide gibt es in Deutschland in allen gesetzgebenden Gebietskörperschaften (also Bund und Länder), allerdings in teils sehr unterschiedlicher Ausgestaltung. In aller Regel sind Volksentscheide in Deutschland verbindlich, es gibt jedoch einige wenige Ausnahmefälle hierzu. Direktdemokratische Abstimmungen in Gebietskörperschaften ohne Gesetzgebungskompetenz (Kommunen und Landkreise) werden hingegen als Bürgerentscheid bezeichnet.

Begrifflichkeit und Abgrenzung

In Deutschland werden die Ausdrücke Volksentscheid, Volksabstimmung und Referendum im Alltagsgebrauch häufig unterschiedslos benutzt. Seltener trifft dies auch auf die Begriffe Plebiszit und Volksbefragung zu. Während in der Politikwissenschaft alle diese Begriffe mehr oder minder klar voneinander abgegrenzt sind, überwiegt in der medialen Berichterstattung und im alltäglichen Gebrauch die synonyme Verwendung.

Volksentscheid oder Volksabstimmung?

Stimmzettel für einen Volksentscheid in Berlin (2011)

Stimmzettel für eine Volksabstimmung in Hessen (2011)

In Presseveröffentlichungen[1][2] und im Alltagsgebrauch werden die Bezeichnungen Volksentscheid und Volksabstimmung sehr oft synonym gebraucht. Eine klare Abgrenzung ist tatsächlich schwierig, da beide Begriffe je nach Kontext und Region unterschiedlich verwendet werden.

So gibt es im alltäglichen Sprachgebrauch eine geographisch unterschiedliche Verwendung. Im südwestlichen deutschsprachigen Raum (Schweiz, Baden-Württemberg und Liechtenstein) wird zumeist von Volksabstimmung gesprochen, im restlichen deutschsprachigen Raum hingegen ganz überwiegend von Volksentscheid. Beide Ausdrücke meinen in dieser Verwendung aber das gleiche, nämlich den förmlichen Akt einer direktdemokratischen Abstimmung.

Vor allem im politikwissenschaftlichen Kontext, aber auch stark ausgeprägt bei den Anhängern des Konzepts der Sozialen Plastik von Joseph Beuys[3], bezeichnen die Ausdrücke hingegen zwei verschiedene Gegenstände. Volksentscheid bedeutet hier ausschließlich der förmliche Akt der eigentlichen Abstimmung, während Volksabstimmung die Gesamtheit der dreistufigen Volksgesetzgebung bezeichnet, also Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid zusammen umfasst.

Diese Uneinheitlichkeit in der Begriffsverwendung spiegelt sich auch in den deutschen Gesetzen und Verfassungen wider. So sprach die Weimarer Reichsverfassung im Artikel 43 (Absetzung des Reichspräsidenten) von Volksabstimmung[4], nutzt aber hingegen in den Artikeln 73 bis 76 (Volksgesetzgebung) den Ausdruck Volksentscheid[5]. In der Zeit des Nationalsozialismus wurden alle vier durchgeführten Referenden als Volksabstimmungen bezeichnet.[6] Das Grundgesetz und die Landesverfassungen fast aller Bundesländer sprechen von Volksentscheiden, lediglich in Baden-Württemberg[7] wird der Begriff Volksabstimmung verwendet. In Hessen ist die Verwendung uneinheitlich. So heißen aufgrund von Volksbegehren zustande gekommene Abstimmungen Volksentscheid[8], obligatorische Referenden über die Änderung der Landesverfassung werden hingegen als Volksabstimmung bezeichnet (siehe Bild). Daneben wird der Ausdruck Volksabstimmung in den Gesetzen einiger Ländern (beispielsweise Hamburg und Niedersachsen) im politikwissenschaftlichen Sinne zur Bezeichnung der Gesamtheit der dreistufigen Volksgesetzgebung genutzt.[9]

Abgrenzung Volksentscheid und Referendum

In der Politikwissenschaft wird der Begriff Volksentscheid stets verwendet, um die Abstimmung über eine vom Volk vorgebrachte Vorlage zu einem politischen Gegenstand (ein sogenanntes Initiativverfahren) zu bezeichnen. Ein Referendum bezeichnet im Gegensatz dazu stets eine Abstimmung über eine von der gewählten Vertretung (Parlament) oder der Regierung erarbeitete Vorlage. Diese deutliche sprachliche Unterscheidung ist insofern von Bedeutung, als sie eine bessere analytische Abgrenzung von Demokratien mit direktdemokratischen Elementen einerseits, und Diktaturen mit scheindemokratischen Referenden andererseits (vergleiche Bonapartismus), ermöglicht.

Diese eindeutige begriffliche Unterscheidung in der Wissenschaft spiegelt sich allerdings nicht in den deutschen Verfassungen und Gesetzen. So spricht beispielsweise das Grundgesetz stets von Volksentscheiden, auch wenn es um nicht aus der Bevölkerung stammende Vorlagen geht. Beispielsweise unterscheiden auch die Verfassungen der Länder Baden-Württemberg[10] und Nordrhein-Westfalen[11] sprachlich nicht, ob bei einer direktdemokratischen Abstimmung über eine Vorlage aus der Bevölkerung oder von Parlament beziehungsweise Regierung abgestimmt wird.

Die fälschlich synonyme Verwendung der Begriffe Volksentscheid und Referendum in Deutschland wird noch dadurch begünstigt, dass viele andere Sprachen diese Unterscheidung tatsächlich gar nicht vornehmen, was häufig zu Übersetzungsfehlern ins Deutsche führt. So wird sowohl im Englischen, Französischen und Spanischen einheitlich von Referendum (Referendum, Référendum, eferéndum) gesprochen. In der Schweiz wiederum, die über eine wesentlich ausgeprägtere Tradition und Praxis der direkten Demokratie verfügt, wird auch in der Alltagssprache – und zwar in allen vier Landessprachen (Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch) – sehr klar zwischen verschiedenen Formen von Referenden auf der einen Seite und Volksabstimmungen (franz. Votation populaire; ital. Votazione popolare; rät. Votaziun dal pievel) auf der anderen Seite unterschieden.

Abgrenzung Volksentscheid und Volksbefragung

In der Politikwissenschaft bezeichnet ein Volksentscheid in aller Regel eine verbindliche, direktdemokratische Abstimmung. Die Volksbefragung wiederum, hat nur beratenden Charakter, das Votum der Abstimmenden ist somit für das Parlament oder die Regierung nicht verbindlich. In der Praxis zeigen sich zwar seltene Überschneidungen (in Berlin sind unter bestimmten Bedingungen auch unverbindliche Volksentscheide möglich), aber üblicherweise kann gut zwischen beiden Instrumenten getrennt werden. Fälschlich synonyme Verwendungen beider Begriffe sind daher eher selten, zumal der Unterschied zwischen einer “Entscheidung” und einer “Befragung” auch alltagssprachlich recht eindeutig ist.

Der Ausdruck Volksbefragung wird ausschließlich im Grundgesetz verwendet (Artikel 29) und findet sich in keiner Landesverfassung.[12]

Eine weltweit bekannte Volksbefragung war das „Brexit-Referendum“ im Vereinigten Königreich im Juni 2016 über die Frage der Mitgliedschaft des Landes in der Europäischen Union.[13]

Abgrenzung Volksentscheid und Plebiszit

In der Politikwissenschaft wird der Ausdruck Plebiszit als neutraler Oberbegriff verwendet, mit dem jede Form von direktdemokratischer Abstimmung bezeichnet wird, völlig unabhängig von den sonstigen Rahmenbedingungen. Ein Volksentscheid ist somit genauso ein Plebiszit, wie es auch ein Referendum oder eine Volksbefragung ist.

Neben der strikt wissenschaftlichen Verwendung wird dem Ausdruck Plebiszit bisweilen aber eine negative Konnotation zugeschrieben. Das lateinische Wort plebs bezeichnete ursprünglich das einfache, nicht dem Adel zugerechnete Volk Roms. Im heutigen Deutsch haftet dem Ausdruck Plebs (oder Plebejer) häufig eine gewisse Geringschätzung für die vermeintlich politisch ungebildete Bevölkerungsmehrheit an. Im politischen Diskurs zur direkten Demokratie wird der Ausdruck Plebiszit oder plebiszitäre Elemente daher tendenziell häufiger von Personen verwendet, die der Ausweitung politischer Teilhaberechte eher ablehnend gegenüberstehen.[14] Befürworter eines Ausbaus der direkten Demokratie durch Initiativverfahren, vermeiden den Ausdruck Plebiszit eher, zumal hiermit auch Verfahren (Referenden, Volksbefragungen) bezeichnet werden, denen sie teils ablehnend gegenüberstehen.

Volksentscheide in Deutschland

Der sprachlichen Uneindeutigkeit des deutschen Grundgesetzes sowie der Landesverfassungen folgend, gibt es in Deutschland Volksentscheide in zwei unterschiedlichen Ausprägungen:

Zum einen ausgelöst durch Initiativverfahren als Teil einer dreistufigen Volksgesetzgebung,
zum anderen ausgelöst durch eine Beschlussfassung von Parlament oder Regierung als Referendum.

Die Regelungen für Volksentscheide nach Initiativverfahren aus dem Volk weisen zumindest im Grundsatz in allen Gebietskörperschaften gewisse Gemeinsamkeiten auf. So bilden aus dem Volk initiierte Volksentscheide (nur in Baden-Württemberg unter der Bezeichnung Volksabstimmung) stets den letzten Schritt einer dreistufigen Volksgesetzgebung. Diese unterliegt im Grundsatz immer gewissen Themenausschlüssen (wobei nicht immer die gleichen Themen ausgeschlossen sind), so dass Volksentscheide zu bestimmten Fragen unzulässig sein können. Volksentscheide sind in allen Gebietskörperschaften verbindlich, auch wenn es teils eng begrenzte Ausnahmen hiervon gibt. Volksentscheide aufgrund eines Initiativverfahrens sind in allen Gebietskörperschaften in Deutschland vorgesehen, insbesondere durch verschiedene Themenausschlüsse unterscheiden sie sich aber ganz erheblich in ihrer politisch-praktischen Bedeutung und Reichweite.

Referendumsförmige Volksentscheide sind hingegen seltener verankert. Auf Bundesebene gibt es sie nur für zwei eng abgegrenzte Anwendungsfälle, einige wenige Länder bieten mehr Spielraum für Referenden, in den meisten sind diese hingegen gar nicht vorgesehen.

Aus dem Volk initiierte Volksentscheide

Derzeit können in der Bundesrepublik Deutschland Volksentscheide ausschließlich durch ein Volksbegehren zur Neugliederung des Bundesgebietes angestoßen werden. Sie unterliegen damit einem äußerst weitgehenden Themenausschluss. Die entsprechenden Regelungen sind im Grundgesetz Artikel 29 sowie im Gesetz über das Verfahren bei Volksentscheid, Volksbegehren und Volksbefragung nach Art. 29 Abs. 6 GG niedergelegt. Bei einem solchen Volksentscheid sind ausschließlich die Bundesbürger in den von der Neugliederung betroffenen Gebieten stimmberechtigt. In der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland wurden insgesamt acht Volksentscheide aufgrund von sieben Volksbegehren zur Neugliederung des Bundesgebietes durchgeführt:

1970 in zwei Abstimmungsgebieten zur Frage der Schaffung eines unabhängigen Landes Baden,
1975 vier getrennte Abstimmungen zur Aufspaltung von Rheinland-Pfalz und
1975 zwei getrennte Abstimmungen in Niedersachsen zur Schaffung der Bundesländer Oldenburg und Schaumburg-Lippe.

Die bis in die 1990er Jahre hinein in der Staatsrechtslehre vorherrschende Auffassung, dass bundesweite Volksentscheide aufgrund von Initiativverfahren zu anderen Themen als einer Gebietsneugliederung dem Geist des Grundgesetzes entgegenstünden, hat sich gewandelt. Die hierfür vorgebrachten Begründungen, insbesondere dass aufgrund der „Weimarer Erfahrungen“ der Parlamentarische Rat diese ausdrücklich verhindern wollte, gelten als historisch widerlegt.[15] Als herrschende Meinung (h. M.) gilt mittlerweile, dass eine solche Aufnahme direktdemokratischer Initiativrechte aufgrund des Art. 20 (2) (Staatsgewalt) ausdrücklich möglich ist, hierfür aber aufgrund des Art. 20 (3) zwingend eine Anpassung des Grundgesetzes, insbesondere der Art. 76 (1) (Gesetzgebung des Bundes), Art. 77 (Mitwirkung der Länder) und Art. 82 (Ausfertigung von Gesetzen), notwendig sei.

Seit dem Beginn des Jahrtausends machten außer der CDU alle im Bundestag vertretenen Parteien Vorschläge zur Anpassung des Grundgesetzes, um den Geltungsbereich von Volksbegehren und Volksentscheid über die enge Themenbegrenzung auf Gebietsneugliederungen zu erweitern:

2002 brachten die Fraktionen der SPD und der Grünen erstmals einen solchen Entwurf in den Deutschen Bundestag ein, der aber mit den Stimmen der CDU/CSU-Opposition abgelehnt wurde[16],
2006 brachten die Fraktionen von Grünen, FDP und Die Linke getrennt jeweils einen eigenen Entwurf in den Bundestag ein; alle drei Vorschläge wurden mit den Stimmen der Regierungsfraktionen von CDU, CSU und SPD abgelehnt[17]
2010 brachte Die Linke einen entsprechenden Entwurf in den Bundestag ein, der in der namentlichen Abstimmung von 61 Abgeordneten befürwortet und bei 60 Enthaltungen von 400 Abgeordneten abgelehnt wurde[18],
2013 brachte die SPD einen entsprechenden Entwurf in den Bundestag ein, der jedoch mit den Stimmen der Regierungsfraktionen CDU, CSU und FDP abgelehnt wurde[19],
2013 befürworteten SPD und CSU im Rahmen einer gemeinsamen Stellungnahme bei den laufenden Koalitionsverhandlungen die Einführung bundesweiter Volksentscheide. Aufgrund der strikten Ablehnung der CDU fand diese Position aber keinen Eingang in den Koalitionsvertrag[20]. Über eine Frage auf Abgeordnetenwatch zu den Koalitionsverhandlungen ergab sich, Sigmar Gabriel und Horst Seehofer waren dafür und Angela Merkel war dagegen.[21]

Bei einer öffentlichen Web-Diskussion der Grünen zu den gescheiterten Jamaika-Sondierungsgesprächen ergab sich: Für bundesweite Volksentscheide waren CSU, FDP, die Grünen. Gegen bundesweite Volksentscheide war die CDU. Die Aussage kommt von Britta Hasselmann. Claudine Nierth von „Mehr Demokratie e.V.“ hatte gefragt.[22] (Min 1:20)

Referendumsförmige Volksentscheide

Im Grundgesetz ist nur für den Fall, dass der Bundestag oder die Landesparlamente eine Neugliederung des Bundesgebietes beschließen, ein referendumsförmiger Volksentscheid eindeutig zwingend vorgesehen. Bei solchen Volksentscheiden sind ausschließlich die in den betroffenen Gebieten lebenden Bürger stimmberechtigt, wobei mehrere Stimmgebiete festgelegt werden können. Entsprechende Volksentscheide wurden

1951 zur Gründung des Landes Baden-Württemberg, sowie
1996 zur Frage der Fusion der Länder Berlin und Brandenburg durchgeführt.

Bei den Abstimmungen zur Gründung des Landes Baden-Württemberg votierte eine Mehrheit für die Neugliederung, die Fusion von Berlin und Brandenburg scheiterte hingegen an der mehrheitlichen Ablehnung der Brandenburger.

Ob auch die Ablösung des Grundgesetzes nach Art. 146 GG durch „eine Verfassung […], die von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist“, einen Volksentscheid erfordert, ist umstritten. Während einige Staatsrechtler und Verfassungsrichter das bejahen, verweisen andere auf den Parlamentarischen Rat und halten die Annahme einer neuen Verfassung auch ohne direktdemokratische Abstimmung für möglich. Art. 146 sei offen für das „Konventsmodell“, bei dem ein dafür eingesetztes Gremium einen Vorschlag erarbeitet, der dann dem Volk zur Abstimmung vorgelegt wird, wie auch für das „Nationalversammlungsmodell“, bei dem das Volk eine verfassungsgebende Versammlung mit dem ausdrücklichen Auftrag wählt, ein Staatsgrundgesetz auszuarbeiten und zu verabschieden, ohne dass das Volk dann noch einmal über das Ergebnis abzustimmen hätte.[23] Der Einigungsvertrag zur deutschen Wiedervereinigung hatte in seinem Art. 5 empfohlen, sich „mit den im Zusammenhang mit der deutschen Einigung aufgeworfenen Fragen zur Änderung oder Ergänzung des Grundgesetzes zu befassen, insbesondere […] mit der Frage der Anwendung des Artikels 146 des Grundgesetzes und in deren Rahmen einer Volksabstimmung.“ Dazu sprach die Gemeinsame Verfassungskommission in ihrem Bericht vom 5. November 1993 jedoch ausdrücklich keine Empfehlung aus; das Grundgesetz sei bereits uneingeschränkt demokratisch legitimiert und eine Volksabstimmung könne dem nichts Wesentliches mehr hinzufügen.[24] Art. 146 GG blieb daraufhin in seiner durch den Einigungsvertrag geringfügig geänderten Fassung Bestandteil des Grundgesetzes. In einem Beschluss vom 31. März 2000 begründete die 4. Kammer des Bundesverfassungsgerichts die Nichtannahme einer Verfassungsbeschwerde, in der von der Bundesrepublik Maßnahmen gefordert wurden, um das deutsche Volk gemäß Art. 146 GG über eine Verfassung beschließen zu lassen, unter anderem damit, weder aus dem Wortlaut noch aus der Entstehungsgeschichte dieses Grundgesetzartikels ergebe sich ein Anhaltspunkt für eine Pflicht staatlicher Stellen zur Durchführung einer Volksabstimmung.[25][26]

In einem engen Zusammenhang damit steht die Frage, ab wann die Übertragung von Souveränitätsrechten an die Europäische Union faktisch einer Ablösung des Grundgesetzes gleichkäme. Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Eurorettung vom 7. September 2011[27] sagte dessen Präsident Andreas Voßkuhle in einem Interview, für eine Abgabe weiterer Kernkompetenzen wie der Budgethoheit des Bundestages an die Europäische Union „müsste Deutschland sich eine neue Verfassung geben. Dafür wäre ein Volksentscheid nötig. Ohne das Volk geht es nicht!“[28]

In der DDR war die Möglichkeit von Volksabstimmungen in Art. 53 der Verfassung vorgesehen: „Die Volkskammer kann die Durchführung von Volksabstimmungen beschließen.“

Volksentscheide auf Landesebene

Aus dem Volk initiierte Volksentscheide

In allen Bundesländern besteht die Möglichkeit, über den Weg von Volksinitiative (in einigen Bundesländern stattdessen Antrag auf ein Volksbegehren; in Sachsen Volksantrag; in Bremen und Thüringen Bürgerantrag) und Volksbegehren einen Volksentscheid herbeizuführen. Dabei gibt es große Unterschiede zwischen den Bundesländern, zu welchen Fragen ein Volksentscheid überhaupt zulässig ist:

In allen Bundesländern können auf diesem Weg Volksentscheide zu einfachen Gesetzen abgehalten werden.
Außer in Hessen sind in allen Bundesländern auch Volksentscheide zu einer Verfassungsänderung möglich.
In Berlin, Hamburg und Schleswig-Holstein sind über diese Begrenzung hinaus Volksentscheide zu allen Fragen der politischen Willensbildung möglich, wobei diese nur empfehlenden Charakter haben, wenn auch das Landesparlament in der Frage nicht verbindlich entscheiden kann.
In Brandenburg kann ein Volksentscheid ausdrücklich auch über die Einberufung einer verfassungsgebenden Versammlung abgehalten werden.
In einer ganzen Reihe von Bundesländern, aber nicht in allen, kann zudem per Volksentscheid über die vorzeitige Auflösung des Landtags abgestimmt werden.

Referendumsförmige Volksentscheide

Referendumsförmige Volksentscheide, also direktdemokratische Abstimmungen über Vorlagen, die von Parlament oder Regierung stammen, sind nur in einigen wenigen Bundesländern vorgesehen.

In Bayern und Hessen unterliegen alle Änderungen der Landesverfassungen zwingend einem Volksentscheid (obligatorisches Referendum). In Berlin gilt dies nur für Änderungen an den Artikeln 62 und 63 (Direkte Demokratie) der Landesverfassung.
Hamburg kennt als einziges Bundesland die Möglichkeit, einen Beschluss der Hamburgischen Bürgerschaft innerhalb von drei Monaten mit Unterschriften von 2,5 % der Wahlberechtigten einem Volksentscheid (fakultatives Referendum) zu unterziehen. Diese Möglichkeit ist aber eng auf Beschlüsse der Hamburgischen Bürgerschaft begrenzt, mit denen zuvor in einem Volksentscheid gefasste Beschlüsse geändert werden sollen.
In Baden-Württemberg, Niedersachsen und Rheinland-Pfalz können Gesetze durch Beschluss des Landtages, in Niedersachsen zusätzlich auf Beschluss der Regierung und in Hamburg durch Beschluss des Landtags und der Regierung einem verbindlichen Volksentscheid (konfirmatives Referendum) unterzogen werden.

Rahmenbedingungen von Volksentscheiden

Rechtliche Tragweite

Auszählung der abgegebenen Stimmen zu den Wahlen und Volksentscheiden in Bayern (2013)

Grundsätzlich gilt, dass Volksentscheide den Beschlüssen eines Parlamentes gleichgestellt sind. Sie unterliegen damit den gleichen Möglichkeiten und Beschränkungen die einem Parlament durch die verfassungsmäßige Ordnung auferlegt sind. Wird ein Gesetz per Volksentscheid beschlossen, hat es also die gleiche Gültigkeit und Wertigkeit als wenn es von der gewählten Vertretung beschlossen worden wäre. Daraus resultiert auch, dass mit einem Volksentscheid nichts legitimiert werden kann, was auch das Parlament nicht legitimieren darf. Die Einführung der Todesstrafe würde beispielsweise gegen die Menschenrechte und das Grundgesetz verstoßen – ihre Einführung ist somit weder durch Parlamentsbeschluss noch Volksentscheid möglich.

Bei der Annahme einer neu ausgearbeiteten Verfassung, also der Konstituierung eines neuen Staatswesens, gibt es keine Kompetenzgleichsetzung von Wahlvolk und regulärem Parlament, da letzteres ja erst durch die Verfassung legitimiert wird. Daher wird eine neue Verfassung üblicherweise von einer Verfassunggebenden Versammlung ausgearbeitet, die ausschließlich zu diesem Zweck gewählt wurde. Der Beschluss über den Verfassungsentwurf wird häufig dem Volk als unmittelbarem Souverän zur Entscheidung vorgelegt. Es kommt aber auch vor, wie im Falle der Weimarer Nationalversammlung oder dem Parlamentarischen Rat, dass die Verfassunggebende Versammlung die Verfassung selbst beschließt.

Verbindlichkeit

Im Wege des Volksentscheids beschlossene Gesetze und Verfassungsänderungen sind grundsätzlich verbindlich. Allerdings schließt dies nicht aus, dass die gewählte Vertretung zu einem späteren Zeitpunkt den Beschluss auf eigene Initiative abändert oder aufhebt. Eine Art ‚Bestandsschutz‘, der die per Volksentscheid beschlossenen Gesetze dem Zugriff des Parlaments grundsätzlich entziehen würde (wie dies beispielsweise in einigen US-Bundesstaaten der Fall ist), gibt es in Deutschland also nicht und wäre verfassungsrechtlich auch nicht zulässig, da dadurch die hoheitlichen Rechte des Parlaments dauerhaft beschnitten würden. Prinzipiell möglich – allerdings nur in Hamburg tatsächlich umgesetzt – ist, dass die Verbindlichkeit von Volksentscheiden, durch einen sogenannten „fakultativen Volksentscheid“ gesichert wird. So kann die Hamburgische Bürgerschaft zwar jederzeit den Beschluss eines Volksentscheids nachträglich abändern. Nach Art. 50 Abs. 4 der Hamburger Landesverfassung kann bei einer solchen Änderung aber von 2,5 % der Stimmberechtigten innerhalb von drei Monaten nach Beschluss das fakultative Referendum ergriffen werden.

Unverbindliche Volksentscheide sind derzeit nur in Berlin möglich, da dort alle Angelegenheiten der politischen Willensbildung einem Volksentscheid unterzogen werden können. Somit kann das Wahlvolk auch über Fragen abstimmen, in denen auch das Berliner Abgeordnetenhaus keine verbindlichen, sondern lediglich empfehlende Beschlüsse fassen kann. In diesen eng eingegrenzten Bereich, können Volksentscheide in Berlin unverbindlich sein. In der Praxis traf dies bislang nur auf den ersten in Berlin durchgeführten Volksentscheid zur Offenhaltung des Flughafens Tempelhof zu, da es sich hierbei um einen Verwaltungsakt der Exekutive handelte, zu dem die Legislative lediglich empfehlende Beschlüsse fassen konnte.

Fristen und Abstimmungstermin

Wird ein Volksentscheid anberaumt, schreiben alle Landesgesetzgebungen dessen Durchführung an einem einzigen Tag binnen einer gesetzlich festgelegten Frist vor. Deren Länge ist von Bundesland zu Bundesland unterschiedlich, beträgt aber stets einige Monate. In einigen Bundesländern sind variable Fristen vorgesehen, so dass innerhalb einer gewissen Zeitspanne die Zusammenlegung der Abstimmung mit einer Wahl möglich ist. Die einzige Ausnahme von einer Frist- oder Terminfestsetzung bilden Volksbegehren zur Neugliederung des Bundesgebietes, bei denen keinerlei Vorgaben bestehen. Im Fall der Volksentscheide für eine Gebietsneugliederung aus dem Jahr 1975, lagen die erfolgreichen Volksbegehren ganze 19 Jahre zurück – sie waren bereits 1956 erfolgt.

Rechtliche Vorgaben für den eigentlichen Tag der Abstimmung kennt nur Hamburg. Dort müssen Volksentscheide mit einer Wahl zusammengelegt werden, es sei denn, die Initiatoren des Volksbegehrens wünschen ausdrücklich einen anderen Termin. In allen anderen Bundesländern entscheidet entweder der Landeswahlleiter oder das Innenministerium über den Abstimmungstag. Die Zusammenlegung mit einer Wahl wird üblicherweise von allen politischen Akteuren befürwortet, da hierdurch sowohl Kosten für die Durchführung gespart werden, als auch zugleich eine höhere Beteiligung zu erwarten ist.

Das Datum einer Abstimmung kann aber auch Gegenstand taktischer Überlegungen sein, insbesondere wenn ein Volksentscheid einem Abstimmungsquorum unterliegt. So versuchen die Initiatoren eines Volksentscheids zumeist, alle Fristen im Zusammenhang mit einer Volksabstimmung so zu legen, dass der Volksentscheid schließlich zusammen mit einer Wahl durchgeführt werden kann. Sofern die Exekutive für die Festsetzung des Termins zuständig ist, kann sie versucht sein, eine solche Zusammenlegung zu unterbinden, um die Chance für das Scheitern einer Vorlage am Quorum zu erhöhen. Um diese taktische Einflussnahme zu unterbinden, werden beispielsweise in den US-Bundesstaaten alle notwendigen Volksentscheide immer gesammelt an den alle zwei Jahre im November angesetzten nationalen Wahlterminen abgehalten. In der Schweiz werden vom Bundesrat für 20 Jahre im Vorhinein vier “Blanko-Abstimmungstermine” pro Jahr festgelegt, an denen üblicherweise über die jeweils anstehenden Vorlagen auf allen politischen Ebenen abgestimmt wird.[29]

Vorlage, Gegenvorlage und Stimmverfahren

Vollständige Unterlagen für die Briefabstimmung bei einem Volksentscheid in Berlin

Ist der Gegenstand des Volksentscheides eine aus einem Volksbegehren stammende Vorlage, hat die gewählte Vertretung die Möglichkeit eine eigene Vorlage als Gegenvorschlag zur Abstimmung zu stellen. Je nachdem ob das Parlament von diesem Recht Gebrauch macht, stehen in einem Volksentscheid damit üblicherweise nur eine oder zwei Vorlagen zu einem Thema zur Abstimmung. In seltenen Fällen können gleichzeitig mehrere, inhaltlich voneinander abweichende Volksbegehren zum gleichen Thema im Volksentscheid zur Abstimmung gelangen. Auch in diesen Fällen kann das Parlament nur einen einzigen Konkurrenzentwurf zum Thema in den Volksentscheid einbringen. In Deutschland kam es erst ein einziges Mal, beim Volksentscheid zur Ausgestaltung des Schulsystems in Bayern im Jahre 1968, zu einer solchen Situation. Bei einem referendumsförmigen Volksentscheid besteht hingegen keine Möglichkeit, eine Gegenvorlage in die Abstimmung einzubringen.

Der Abstimmungsmodus bei mehreren Vorlagen zum gleichen Thema ist allerdings nicht einheitlich geregelt. Entweder können die Abstimmenden nur eine der beiden Vorlagen unterstützen beziehungsweise beide ablehnen oder sie können über beide Vorlagen getrennt mit „Ja“ oder „Nein“ abstimmen. Stehen zwei Vorlagen in Konkurrenz zueinander zur Abstimmung, gilt üblicherweise die Vorlage als angenommen, die die größere Zahl an „Ja“-Stimmen auf sich vereinigen konnte. Teilweise wird stattdessen zusätzlich eine Entscheidungsfrage gestellt, welche der beiden Vorlagen die Abstimmenden bei Stimmengleichheit bevorzugen. Gleich welches Verfahren gewählt wird, können die Vorlagen stets nur als Ganzes abgestimmt werden. Eine teilweise Zustimmung oder Ablehnung einer Vorlage oder auch eine ausdrückliche Enthaltung ist also nicht möglich.

Der Verlauf der eigentlichen Abstimmung gleicht dem einer Wahl und folgt denselben Grundsätzen. Für die Organisation und Durchführung des eigentlichen Volksentscheids (Versendung von Stimmaufforderungen, Einrichtung von Stimmlokalen, Auszählung) ist der jeweilige Wahlleiter der Gebietskörperschaft zuständig. Alle in diesem Zusammenhang entstehenden Kosten trägt die Staatskasse. Kosten für den begleitenden Abstimmungskampf, also Ausgaben für Plakate, Informationsmaterialien, Veranstaltungen und so weiter tragen hingegen die jeweiligen Befürworter oder Gegner einer Vorlage. Einige wenige Bundesländer sehen ähnlich der Wahlkampfkostenerstattung eine teilweise Rückvergütung der Ausgaben vor.

Neben der Stimmabgabe am eigentlichen Tag des Volksentscheids ist in vielen (aber nicht allen) Bundesländern auch die vorzeitige Stimmabgabe per Brief und/oder im Stimmlokal möglich. Nach dem gleichen Verfahren wie bei einer Briefwahl, können die Stimmberechtigten im Vorfeld alle notwendigen Unterlagen zur brieflichen Abgabe ihrer Stimme anfordern. Weiterhin ist es in einigen Bundesländern möglich, in einer bestimmten Frist (meist wenige Wochen) vor dem Tag des Volksentscheids seine Stimme direkt in einem eigenen Stimmlokal bei der Verwaltung abzugeben. Beide Maßnahmen sollen die Hürden für eine Teilnahme senken und so zu einer höheren Beteiligung am Volksentscheid beitragen.

Quorum

Außer in Sachsen und Bayern unterliegen Volksentscheide in Deutschland üblicherweise einem Quorum. Eine Vorlage gilt in einer Abstimmung mit Quorum nur dann als angenommen, wenn sie zusätzlich zur notwendigen Mehrheit an „Ja“-Stimmen auch die Zustimmung eines gewissen Anteils an Abstimmungsberechtigter erhält (sogenanntes Zustimmungsquorum). In der Weimarer Republik und bis vor wenigen Jahren war alternativ in Deutschland vielfach eine notwendige Mindestbeteiligung (sogenanntes Beteiligungsquorum) bei Abstimmungen gefordert. Aufgrund der damit verbundenen Problematiken (beispielsweise Aufrufe zum Abstimmungsboykott durch die Gegner einer Vorlage), kommen Beteiligungsquoren heute fast gar nicht mehr zur Anwendung. Lediglich Rheinland-Pfalz sieht bei Volksentscheiden zu einfachen Gesetzen, und Nordrhein-Westfalen und das Saarland bei Volksentscheiden zu verfassungsändernden Gesetzen, noch ein Beteiligungsquorum vor.[30]

Für eine einem Volksentscheid mit Quorum unterzogene Vorlage ergeben sich damit drei mögliche Ergebnisse in der Abstimmung:

Die Vorlage erhält eine Mehrheit von “Nein”-Stimmen und ist damit gescheitert,
die Vorlage erhält eine Mehrheit von “Ja”-Stimmen, aber nicht genügend, um das geforderte Quorum zu überspringen und ist damit ebenfalls gescheitert (auch als unechtes Scheitern bezeichnet),
die Vorlage erhält eine Mehrheit von “Ja”-Stimmen die das geforderte Quorum überschreitet und ist damit angenommen.

Das Vorhandensein und die Höhe von Quoren ist in Deutschland sehr unterschiedlich ausgestaltet:

Bei Volksentscheiden über einfache Gesetze per Volksgesetzgebung kennen Bayern und Sachsen grundsätzlich kein Quorum,[31] in allen anderen Bundesländern gelten Zustimmungsquoren zwischen 15 % und 25 %. Hamburg sieht ein Zustimmungsquorum von 20 % nur für den Fall vor, dass der Volksentscheid nicht zusammen mit einer Wahl durchgeführt wird. Lediglich Rheinland-Pfalz sieht in diesen Fällen ein Beteiligungsquorum von 25 % vor.
Bei Volksentscheiden zu Verfassungsänderungen per Volksgesetzgebung, sehen alle Bundesländer in denen dies überhaupt möglich ist (bis auf Hamburg), zusätzlich erhöhte Zustimmungsquoren zwischen 25 % und 50 % sowie oft eine Zweidrittelmehrheit der „Ja“-Stimmen vor. Lediglich Nordrhein-Westfalen und das Saarland greifen in diesen Fällen noch auf ein Beteiligungsquorum von 50 % zurück. Hamburg sieht kein Zustimmungsquorum vor, sondern eine Zweidrittelmehrheit der Abstimmenden. Jedoch muss der Volksentscheid gemeinsam mit einer Wahl stattfinden.
Für referendumsförmige Volksentscheide gelten in den Bundesländern hingegen in aller Regel keine Quoren, sondern es entscheidet – wie bei auch bei allen Wahlen in Deutschland – einfach die Mehrheit der Abstimmenden. Lediglich in Baden-Württemberg unterliegen abweichend hiervon auch Referenden den gleichen Quoren wie die Volksgesetzgebung.
Für Volksentscheide zur Neugliederung des Bundesgebietes gelten generell keine Quoren, gleichgültig ob diese per Parlamentsbeschluss oder per Volksbegehren erwirkt wurden.

Über die Sinnhaftigkeit von Quoren bei Volksentscheiden wird in Deutschland immer wieder sehr kontrovers diskutiert. Die Befürworter sehen in Quoren vor dem Hintergrund einer möglicherweise niedrigen Stimmbeteiligung – insbesondere bei der Volksgesetzgebung – einen unverzichtbaren Schutz der Allgemeinheit vor der Annahme von vermeintlich dem Gemeinwohl entgegenstehenden Vorlagen. Die Gegner von Quoren bezweifeln indessen die Notwendigkeit eines solchen Schutzes, da es ja ohnehin jedem Stimmberechtigten offensteht, sich durch bloße Stimmabgabe gegen solche Vorlagen zu wenden. So kommen zum Vergleich in der Schweiz und Liechtenstein für Volksabstimmungen generell keine Quoren zur Anwendung.

Rechtliche Grundlagen von Volksentscheiden in Deutschland

Rechtliche Grundlagen von Volksentscheiden in der Bundesrepublik Deutschland
allgemein		als Teil einer Volksabstimmung			obligatorischer Volksentscheid
Gebiets- körperschaft	geregelt in	vorangehende Stufen	Abstimmungsquorum bei einfachen Gesetzen	Abstimmungsquorum bei Verfassungsänderungen	wird ausgelöst durch	Abstimmungsquorum
Baden-Württemberg Baden-Württemberg	Art. 59 und 60 der Landesverfassung; §§ 2–24 des Volksabstimmungsgesetzes	Volksinitiative oder Antrag auf ein Volksbegehren, Volksbegehren	20 % der Stimmberechtigten müssen zustimmen	50 % der Stimmberechtigten müssen zustimmen	kein obligatorischer Volksentscheid
Bayern Bayern	Art. 71, 72 und 74 der Landesverfassung; Art. 75–88 (PDF; 183 kB) des Landeswahlgesetzes	Antrag auf ein Volksbegehren, Volksbegehren	kein Quorum	25 % der Wahlberechtigten müssen zustimmen	Verfassungsänderung	kein Quorum
Bayern Bayern	Hauptartikel: Volksgesetzgebung in Bayern
Berlin Berlin	Art. 59, 62, 63 und 100 der Landesverfassung; §§ 29–40 des Abstimmungsgesetzes	Antrag auf ein Volksbegehren, Volksbegehren	25 % der Wahlberechtigten müssen zustimmen	50 % der Wahlberechtigten müssen zustimmen sowie eine 2/3-Mehrheit der Abstimmenden	Änderung der Artikel 62 und 63 der Landesverfassung	50 % der Wahlberechtigten müssen zustimmen sowie eine 2/3-Mehrheit der Abstimmenden
Berlin Berlin	Hauptartikel: Volksgesetzgebung in Berlin
Brandenburg Brandenburg	Art. 22, 75–79 und 115 der Landesverfassung; §§ 26–55 des Volksabstimmungsgesetzes	Volksinitiative, Volksbegehren	25 % der Wahlberechtigten müssen zustimmen	50 % der Wahlberechtigten müssen zustimmen sowie eine 2/3-Mehrheit der Abstimmenden	Annahme einer neuen Verfassung; Antrag auf Wahl einer verfassungsgebenden Versammlung	kein Quorum; 2/3 der Abstimmenden + 50 % der Wahlberechtigten
Bremen Bremen	Art. 70, 71 und 125 der Landesverfassung; §§ 1–7 des Gesetzes über das Verfahren beim Volksentscheid	Antrag auf ein Volksbegehren, Volksbegehren	20 % der Wahlberechtigten müssen zustimmen	50 % der Wahlberechtigten müssen zustimmen	Änderung der Artikel 75, 143, 144, 145(1) oder 147 der Landesverfassung[32]	kein Quorum
Hamburg Hamburg	Art. 48 und Art. 50 der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg; §§ 18–25 des Volksabstimmungsgesetzes	Volksinitiative, Volksbegehren	kein Quorum (20 %)[33]	kein Quorum + 2/3-Mehrheit der Abstimmenden[34]	kein obligatorischer Volksentscheid
Hamburg Hamburg	Hauptartikel: Volksgesetzgebung in Hamburg
Hessen Hessen	Art. 123–124 der Landesverfassung; §§ 16–25 des Volksbegehrensgesetzes	Antrag auf ein Volksbegehren, Volksbegehren	25 % der Wahlberechtigten müssen zustimmen	nicht möglich	Verfassungsänderung	kein Quorum
Mecklenburg-Vorpommern Mecklenburg-Vorpommern	Art. 60 der Landesverfassung; §§ 18–25 des VaG; §§ 9–18 der Durchführungsverordnung	Volksinitiative, Volksbegehren	25 % der Wahlberechtigten müssen zustimmen	50 % der Wahlberechtigten müssen zustimmen sowie eine 2/3-Mehrheit der Abstimmenden	kein obligatorischer Volksentscheid
Niedersachsen Niedersachsen	Art. 49 der Landesverfassung; §§ 24–35 des Volksabstimmungsgesetzes	Antrag auf ein Volksbegehren, Volksbegehren	25 % der Wahlberechtigten müssen zustimmen	50 % der Wahlberechtigten müssen zustimmen	kein obligatorischer Volksentscheid
Nordrhein-Westfalen Nordrhein-Westfalen	Art. 2, 68 und 69 der Landesverfassung; §§ 22–29 des VIVBVEG; §§ 9–14 der Durchführungsverordnung VIVBVEG	Antrag auf ein Volksbegehren, Volksbegehren	15 % der Wahlberechtigten müssen zustimmen	50 % der Wahlberechtigten müssen sich beteiligen sowie eine 2/3-Mehrheit der Abstimmenden zustimmen	kein obligatorischer Volksentscheid
Rheinland-Pfalz Rheinland-Pfalz	Art. 107–109 der Landesverfassung; §§ 77–84 des Landeswahlgesetzes; §§ 84–87 der Landeswahlordnung	Antrag auf ein Volksbegehren, (Volksinitiative),[35] Volksbegehren	25 % der Wahlberechtigten müssen sich beteiligen	50 % der Wahlberechtigten müssen zustimmen	kein obligatorischer Volksentscheid
Saarland Saarland	Art. 61, 99 und 100 der Landesverfassung; §§ 14–21 des Volksabstimmungsgesetzes; §§ 8–11 der Volksabstimmungsordnung	Antrag auf ein Volksbegehren, Volksbegehren	25 % der Wahlberechtigten müssen zustimmen	50 % der Wahlberechtigten müssen sich beteiligen sowie eine 2/3-Mehrheit der Abstimmenden zustimmen	kein obligatorischer Volksentscheid
Sachsen Sachsen	Art. 70, 72–74 der Landesverfassung; §§ 26–50 VVVG	Volksantrag, Volksbegehren	kein Quorum	50 % der Wahlberechtigten müssen zustimmen	kein obligatorischer Volksentscheid
Sachsen-Anhalt Sachsen-Anhalt	Art. 81 der Landesverfassung; §§ 20–29 (PDF; 44 kB) des Volksabstimmungsgesetzes	Antrag auf ein Volksbegehren, (Volksinitiative),[35] Volksbegehren	25 % der Wahlberechtigten müssen zustimmen	50 % der Wahlberechtigten müssen zustimmen sowie eine 2/3-Mehrheit der Abstimmenden	kein obligatorischer Volksentscheid
Schleswig-Holstein Schleswig-Holstein	Art. 48 +49 der Landesverfassung; §§ 20–27 des Volksabstimmungsgesetzes	Volksinitiative, Volksbegehren	15 % der Wahlberechtigten müssen zustimmen	50 % der Wahlberechtigten müssen zustimmen sowie eine 2/3-Mehrheit der Abstimmenden	kein obligatorischer Volksentscheid
Thüringen Thüringen	Art. 81 und 82 (PDF; 6,1 MB) der Landesverfassung; §§ 19–27 des Gesetzes über Verfahren beim Bürgerantrag, Volksbegehren und Volksentscheid	Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens, Volksbegehren	25 % der Wahlberechtigten müssen zustimmen	40 % der Wahlberechtigten müssen zustimmen	kein obligatorischer Volksentscheid
Deutschland Bundesrepublik Deutschland	Art. 29 Abs. 2 und 3 sowie Art. 146 GG; §§ 1–17 des Gesetzes über das Verfahren bei Volksentscheid, Volksbegehren und Volksbefragung nach Artikel 29 Abs. 6 des Grundgesetzes §§ 1–45 der Neugliederungsdurchführungsverordnung	nicht möglich		nicht möglich	Neugliederung des Bundesgebietes;[36] Annahme einer Verfassung	kein Quorum;[37] kein Quorum

Geschichte

Im Nachgang der Novemberrevolution und der Gründung der Weimarer Republik fanden Volksentscheide Eingang sowohl in die Weimarer Reichsverfassung als auch die meisten Landesverfassungen. Das erste Referendum in Deutschland wurde am 13. April 1919 über die Annahme der Landesverfassung der Republik Baden abgehalten. Das erste Referendum zur Frage einer Gebietsneugliederung am 30. November des gleichen Jahres im Freistaat Coburg. Der erste Volksentscheid aufgrund eines Volksbegehrens fand am 6. Dezember 1926 zur Auflösung des Landtages im Volksstaat Hessen statt. Auf reichsweiter Ebene kam es zu insgesamt zwei Volksentscheiden, zum einen das von linken Parteien initiierte Volksbegehren für eine entschädigungslose Fürstenenteignung, das 1926 zu einem Volksentscheid führte, zum anderen den von rechten Parteien angestoßenen Volksentscheid gegen den Young-Plan aus dem Jahr 1929. 1926 scheiterte die Vorlage am geforderten Quorum einer 50 %-Zustimmung aller Abstimmungsberechtigten, 1929 am Beteiligungsquorum von 50 %. Das Scheitern in beiden Fällen kann vor allem auf die Aufrufe der Gegenseite zum Abstimmungsboykott zurückgeführt werden. Die mittlerweile historisch sehr stark umstrittene These, es habe „ungute Weimarer Erfahrungen“ mit aus dem Volk initiierten Volksentscheiden gegeben, wird oft als Begründung für deren fast völliges Fehlen im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland angeführt.[38][39] Weiterhin wurden im Zuge des Versailler Vertrages 1920 und 1921 insgesamt sechs Referenden in verschiedenen preußischen Provinzen zur Frage der Gebietszugehörigkeit abgehalten. Im Jahr 1935 war dies auch im Saargebiet der Fall.

In der Zeit des Nationalsozialismus wurden insgesamt vier sogenannte „Volksabstimmungen“ abgehalten, die aber zum Teil von massiven Unregelmäßigkeiten begleitet waren und nicht den Grundsätzen einer freien Wahl entsprachen. Eine durch Volksbegehren und Volksentscheid herbeigeführte Wahl, die der NSDAP die Mehrheit im Stadtrat ermöglichte fand etwa 1931 in Neustadt an der Aisch[40] statt.

In der Nachkriegszeit wurde 1946 in Sachsen der erste Volksentscheid (eigentlich ein Referendum) zur Frage der Enteignung von Kriegs- und Naziverbrechern nach dem Zweiten Weltkrieg durchgeführt. Eine ganze Reihe von Landesverfassungen der neu entstehenden Bundesländer wurde ebenfalls per Referendum beschlossen. Die Länder Hessen und Bayern verankerten darüber hinaus obligatorische Referenden bei Verfassungsänderungen. Da die Ausgestaltung der direkten Demokratie in fast allen Bundesländern überaus praxisfeindlich war, kam es jenseits der Frage von Neugliederungen des Bundesgebietes zwischen 1949 und 1990 lediglich zu drei aus der Bevölkerung initiierten Volksentscheiden (zweimal Bayern im Jahr 1968, einmal Baden-Württemberg im Jahr 1971).

In der DDR wurde ebenfalls 1968 die neue Verfassung per Referendum angenommen, wobei auch hier die Grundsätze einer freien Wahl, insbesondere das Wahlgeheimnis, nicht eingehalten wurden.

Nach der Wiedervereinigung nahmen alle neuen deutschen Bundesländer, nicht zuletzt aufgrund der Erfahrungen der friedlichen Revolution, Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheide in ihre Landesverfassungen auf. In der unmittelbaren Folge reformierten auch eine Reihe von westlichen Bundesländern (beispielsweise Schleswig-Holstein und Bremen) die entsprechenden Regelungen und gestalteten sie anwendungsfreundlicher. Zwischen 1990 und 1999 kam es zu sechs aus der Bevölkerung initiierten Volksentscheiden (in Bayern 1991, 1995 und 1998, in Schleswig-Holstein 1997 und 1998, sowie Hamburg 1998 und 1999). Um und nach 2000 wurden in einer ganzen Reihe weiterer Bundesländer die Regelungen für direkte Demokratie anwendungsfreundlicher geändert (so beispielsweise in Berlin, Brandenburg, Hamburg, Baden-Württemberg). Seit 2000 wurden zwölf aus der Bevölkerung initiierte Volksentscheide in deutschen Bundesländern abgehalten.

Pro und contra Volksentscheid

Siehe auch

Literatur

Mario Martini: Wenn das Volk (mit)entscheidet. Duncker & Humblot, Berlin 2011, ISBN 978-3-428-13759-6.
Theo Schiller, Volker Mittendorf (Hrsg.): Direkte Demokratie. Forschung und Perspektiven. Westdeutscher Verlag, Wiesbaden 2002, ISBN 3-531-13852-9.
Hermann K. Heußner, Otmar Jung (Hrsg.): Mehr Demokratie wagen. Volksbegehren und Volksentscheid. Geschichte – Praxis – Vorschläge. Mit einem Vorwort von Hans-Jochen Vogel. Im Auftrag des Kuratoriums für mehr Demokratie. Olzog Verlag, München 1999, ISBN 3-7892-8017-8.
Otmar Jung: Grundgesetz und Volksentscheid. Westdeutscher Verlag, Opladen 1994, ISBN 3-531-12638-5.
Fabian Wittreck: Direkte Demokratie und Verfassungsgerichtsbarkeit. Eine kritische Übersicht zur deutschen Verfassungsrechtsprechung in Fragen der unmittelbaren Demokratie von 2000 bis 2002. In: Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart. 53, 2005, ISSN 0075-2517, S. 111–185.
Otmar Jung: Direkte Demokratie in der Weimarer Republik. Die Fälle „Aufwertung“, „Fürstenenteignung“, „Panzerkreuzerverbot“ und „Youngplan“. Campus Verlag, Frankfurt am Main u. a. 1989, ISBN 3-593-33985-4.
Reinhard Schiffers: Elemente direkter Demokratie im Weimarer Regierungssystem. Droste Verlag, Düsseldorf 1971 (Beiträge zur Geschichte des Parlamentarismus und der politischen Parteien 40, ISSN 0522-6643), (Zugleich: Mannheim, Univ., Diss.).
Frank Rehmet, Tim Weber: Volksentscheids-Ranking 2016. Hrsg.: Mehr Demokratie e.V. 5. Auflage. Berlin (Volltext [PDF]).

Fußnoten

SPD und CSU für Volksabstimmungen auf Bundesebene, Süddeutsche Zeitung, Thorsten Denkler, 12. November 2013.
Kommentar bundesweite Volksentscheide: Die Angst vor dem Bürger, taz, Gereon Asmuth, 12. November 2013.
Beispielhaft hierfür ein Aufruf (Memento vom 3. Dezember 2013 im Internet Archive) des Omnibus für direkte Demokratie.
Artikel 43 der WRV
Artikel 73 bis 76 der WRV
Gesetz über Volksabstimmung vom 14. Juli 1933.
Artikel 59 (3) der Verfassung von Baden-Württemberg.
Gesetz über Volksbegehren und Volksentscheid vom 16. Mai 1950.
So führen in beiden Ländern die einschlägigen Regelungen den Namen „Gesetz über Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid (Volksabstimmungsgesetz)“.
Artikel 60 der baden-württembergischen Verfassung nennt Bedingungen, unter denen der Landtag selbst eine Abstimmung ansetzen kann.
Artikel 86 (3) (Memento vom 19. Oktober 2012 im Internet Archive) der nordrhein-westfälischen Verfassung nennt Bedingungen, unter denen die Landesregierung eine Abstimmung ansetzen kann.
Artikel 29 des Grundgesetzes.
Brexit im europäischen Verfassungsverbund. In: verfassungsblog.de. 27. Juni 2016, abgerufen am 31. März 2019: „Am 23. Juni 2016 fand ein konsultatives Referendum […] statt.“
Interview mit Wolfgang Bosbach (CDU), Kölner Stadtanzeiger, 16. September 2013.
Otmar Jung wertete 1994 in seiner Untersuchung Grundgesetz und Volksentscheid die Protokolle des Parlamentarischen Rates aus und kommt zu dem Schluss, dass „eine prinzipielle Ablehnung, sei es aus historisch-politischen Gründen („Weimarer Erfahrungen“), sei es gar aus demokratietheoretischen Erwägungen, lässt sich kaum nachweisen. Sowohl die Sachverständigen als auch der Parlamentarische Rat zeigten sich strukturell für Direkte Demokratie offen.“ (S. 329).
Bundestagsdrucksache 14/8503 vom 3. März 2002
Bundestagsdrucksachen 16/474 vom 25. Januar 2006 (FDP), 16/680 vom 15. Februar 2006 (Grüne) und 16/1411 vom 9. Mai 2006 (Die Linke).
Bundestagsdrucksache 17/1199 vom 24. März 2010
Bundestagsdrucksache 17/13873 vom 11. Juni 2013
Volksentscheide: Die CDU schäumt (Memento vom 4. Dezember 2013 im Webarchiv archive.today), ZDF heute.de, Kristina Hofmann, 12. November 2013
Sigmar Gabriel auf abgeordnetenwatch.de (Memento vom 23. Dezember 2015 im Internet Archive)
https://www.youtube.com/watch?v=muLkiKHRvYM
So Horst Dreier: Verfassungsreform – Ein neues Deutschland, Die Zeit, Nr. 43 vom 20. Oktober 2011.
BT-Drs. 12/6000 vom 5. November 1993 (PDF, S. 111).
BVerfG, 2 BvR 2091/99 vom 31. März 2000
Henning Moelle kam 1995 in seiner Dissertation Der Verfassungsbeschluß nach Artikel 146 Grundgesetz zu dem Schluss, eine weitere entscheidende Vertiefung der europäischen Integration sei gegenwärtig (1995) in verfassungslegaler Weise nur unter Anwendung des Art. 146 GG möglich (S. 231). Die Dissertation erschien 1996 bei Schöningh (ISBN 978-3506733771).
BVerfG, 2 BvR 987/10 vom 7. September 2011
„Mehr Europa lässt das Grundgesetz kaum zu“, FAZ vom 25. September 2011.
Bekanntmachung der Blanko-Abstimmungstermine durch die Schweizer Bundeskanzlei.
Aktuelle Verfahrensregelungen Eine stets aktualisierte Übersicht über die Quoren stellt Mehr Demokratie e.V. bereit.
Allerdings verlangen diese Länder für das zum Volksentscheid führende Volksbegehren jeweils ein im Ländervergleich sehr hohes Unterschriftenquorum von 10 % bzw. ca. 13,2 % der Wahlberechtigten.
Wird die Änderung der betreffenden Verfassungsartikel von der Bürgerschaft einstimmig beschlossen, entfällt der Volksentscheid.
Findet der Volksentscheid parallel mit einer Wahl statt, gilt er als angenommen, wenn er die Mehrheit der Ja-Stimmen erhält, und mindestens so viele Stimmen abgegeben wurden, wie die einfache Mehrheit der Hamburgischen Bürgerschaft an Wählerstimmen bei der letzten Wahl erhalten hat. Findet der Volksentscheid nicht an einem Wahltag statt, gilt ein Zustimmungsquorum von 20 %.
Der Volksentscheid gilt als angenommen, wenn er eine qualifizierte Mehrheit (2/3-Mehrheit) der Ja-Stimmen erhält und mindestens so viele Stimmen abgegeben wurden, wie die qualifizierte Mehrheit der Hamburgischen Bürgerschaft an Wählerstimmen bei der letzten Wahl erhalten hat. Der Volksentscheid muss an einem Wahltag stattfinden.
Neben einem Antrag kann auch eine Volksinitiative die einen ausgearbeiteten Gesetzesentwurf enthält als Vorstufe zu Volksbegehren und Volksentscheid genutzt werden.
Der Volksentscheid findet nur in den von der Neugliederung betroffenen Landesteilen statt.
Falls in einem der betroffenen Landesteile die Ablehnung überwiegt, kann die Neugliederung trotzdem vollzogen werden, wenn in den anderen Landesteilen eine qualifizierte Mehrheit (2/3 der Abstimmenden) dafür stimmt; es sei denn im gesamten Abstimmungsgebiet spricht sich eine qualifizierte Mehrheit (2/3 aller Abstimmenden) gegen die Neugliederung aus.
Gefühl ist alles Der Spiegel, 30. April 1958.
Mit einem Volksbegehren salonfähig geworden Das Parlament, 3. Januar 2011.
Wolfgang Mück: NS-Hochburg in Mittelfranken: Das völkische Erwachen in Neustadt an der Aisch 1922–1933. Verlag Philipp Schmidt, 2016 (= Streiflichter aus der Heimatgeschichte. Sonderband 4); ISBN 978-3-87707-990-4. S. 99–111.

Weblinks

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[1] SPD und CSU für Volksabstimmungen auf Bundesebene, Süddeutsche Zeitung, Thorsten Denkler, 12. November 2013.

[2] Kommentar bundesweite Volksentscheide: Die Angst vor dem Bürger, taz, Gereon Asmuth, 12. November 2013.

[3] Beispielhaft hierfür ein Aufruf (Memento vom 3. Dezember 2013 im Internet Archive) des Omnibus für direkte Demokratie.

[4] Artikel 43 der WRV

[5] Artikel 73 bis 76 der WRV

[6] Gesetz über Volksabstimmung vom 14. Juli 1933.

[7] Artikel 59 (3) der Verfassung von Baden-Württemberg.

[8] Gesetz über Volksbegehren und Volksentscheid vom 16. Mai 1950.

[9] So führen in beiden Ländern die einschlägigen Regelungen den Namen „Gesetz über Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid (Volksabstimmungsgesetz)“.

[10] Artikel 60 der baden-württembergischen Verfassung nennt Bedingungen, unter denen der Landtag selbst eine Abstimmung ansetzen kann.

[11] Artikel 86 (3) (Memento vom 19. Oktober 2012 im Internet Archive) der nordrhein-westfälischen Verfassung nennt Bedingungen, unter denen die Landesregierung eine Abstimmung ansetzen kann.

[12] Artikel 29 des Grundgesetzes.

[13] Brexit im europäischen Verfassungsverbund. In: verfassungsblog.de. 27. Juni 2016, abgerufen am 31. März 2019: „Am 23. Juni 2016 fand ein konsultatives Referendum […] statt.“

[14] Interview mit Wolfgang Bosbach (CDU), Kölner Stadtanzeiger, 16. September 2013.

[15] Otmar Jung wertete 1994 in seiner Untersuchung Grundgesetz und Volksentscheid die Protokolle des Parlamentarischen Rates aus und kommt zu dem Schluss, dass „eine prinzipielle Ablehnung, sei es aus historisch-politischen Gründen („Weimarer Erfahrungen“), sei es gar aus demokratietheoretischen Erwägungen, lässt sich kaum nachweisen. Sowohl die Sachverständigen als auch der Parlamentarische Rat zeigten sich strukturell für Direkte Demokratie offen.“ (S. 329).

[16] Bundestagsdrucksache 14/8503 vom 3. März 2002

[17] Bundestagsdrucksachen 16/474 vom 25. Januar 2006 (FDP), 16/680 vom 15. Februar 2006 (Grüne) und 16/1411 vom 9. Mai 2006 (Die Linke).

[18] Bundestagsdrucksache 17/1199 vom 24. März 2010

[19] Bundestagsdrucksache 17/13873 vom 11. Juni 2013

[20] Volksentscheide: Die CDU schäumt (Memento vom 4. Dezember 2013 im Webarchiv archive.today), ZDF heute.de, Kristina Hofmann, 12. November 2013

[21] Sigmar Gabriel auf abgeordnetenwatch.de (Memento vom 23. Dezember 2015 im Internet Archive)

[22] ttps://www.youtube.com/watch?v=muLkiKHRvYM

[23] So Horst Dreier: Verfassungsreform – Ein neues Deutschland, Die Zeit, Nr. 43 vom 20. Oktober 2011.

[24] BT-Drs. 12/6000 vom 5. November 1993 (PDF, S. 111).

[25] BVerfG, 2 BvR 2091/99 vom 31. März 2000

[26] Henning Moelle kam 1995 in seiner Dissertation Der Verfassungsbeschluß nach Artikel 146 Grundgesetz zu dem Schluss, eine weitere entscheidende Vertiefung der europäischen Integration sei gegenwärtig (1995) in verfassungslegaler Weise nur unter Anwendung des Art. 146 GG möglich (S. 231). Die Dissertation erschien 1996 bei Schöningh (ISBN 978-3506733771).

[27] BVerfG, 2 BvR 987/10 vom 7. September 2011

[28] „Mehr Europa lässt das Grundgesetz kaum zu“, FAZ vom 25. September 2011.

[29] Bekanntmachung der Blanko-Abstimmungstermine durch die Schweizer Bundeskanzlei.

[30] Aktuelle Verfahrensregelungen Eine stets aktualisierte Übersicht über die Quoren stellt Mehr Demokratie e.V. bereit.

[31] Allerdings verlangen diese Länder für das zum Volksentscheid führende Volksbegehren jeweils ein im Ländervergleich sehr hohes Unterschriftenquorum von 10 % bzw. ca. 13,2 % der Wahlberechtigten.

[32] Wird die Änderung der betreffenden Verfassungsartikel von der Bürgerschaft einstimmig beschlossen, entfällt der Volksentscheid.

[33] Findet der Volksentscheid parallel mit einer Wahl statt, gilt er als angenommen, wenn er die Mehrheit der Ja-Stimmen erhält, und mindestens so viele Stimmen abgegeben wurden, wie die einfache Mehrheit der Hamburgischen Bürgerschaft an Wählerstimmen bei der letzten Wahl erhalten hat. Findet der Volksentscheid nicht an einem Wahltag statt, gilt ein Zustimmungsquorum von 20 %.

[34] Der Volksentscheid gilt als angenommen, wenn er eine qualifizierte Mehrheit (2/3-Mehrheit) der Ja-Stimmen erhält und mindestens so viele Stimmen abgegeben wurden, wie die qualifizierte Mehrheit der Hamburgischen Bürgerschaft an Wählerstimmen bei der letzten Wahl erhalten hat. Der Volksentscheid muss an einem Wahltag stattfinden.

[entscheid-35] Neben einem Antrag kann auch eine Volksinitiative die einen ausgearbeiteten Gesetzesentwurf enthält als Vorstufe zu Volksbegehren und Volksentscheid genutzt werden.

[36] Der Volksentscheid findet nur in den von der Neugliederung betroffenen Landesteilen statt.

[37] Falls in einem der betroffenen Landesteile die Ablehnung überwiegt, kann die Neugliederung trotzdem vollzogen werden, wenn in den anderen Landesteilen eine qualifizierte Mehrheit (2/3 der Abstimmenden) dafür stimmt; es sei denn im gesamten Abstimmungsgebiet spricht sich eine qualifizierte Mehrheit (2/3 aller Abstimmenden) gegen die Neugliederung aus.

[38] Gefühl ist alles Der Spiegel, 30. April 1958.

[39] Mit einem Volksbegehren salonfähig geworden Das Parlament, 3. Januar 2011.

[40] Wolfgang Mück: NS-Hochburg in Mittelfranken: Das völkische Erwachen in Neustadt an der Aisch 1922–1933. Verlag Philipp Schmidt, 2016 (= Streiflichter aus der Heimatgeschichte. Sonderband 4); ISBN 978-3-87707-990-4. S. 99–111.