Schattenverschuldung
Schattenverschuldung (englisch hidden debt) nennt man die in einem Haushalt, insbesondere einem Staatshaushalt, nicht sofort erkennbare implizite Belastung durch künftige Staatsausgaben, die auf eine Volkswirtschaft zukommen kann.
Allgemeines
Das Kompositum Schattenverschuldung suggeriert mit dem – meist negativ konnotierten – Begriff „Schatten“ (wie in Schattenwirtschaft, Schattenhaushalt oder Schattenbanken) eine nicht sofort erkennbare Verschuldung, die sich jedenfalls statistischer Erfassung weitgehend entzieht.
In Haushalten sofort erkennbar sind die expliziten Ausgaben wie etwa Sozialausgaben und Verpflichtungen wie etwa Verbindlichkeiten aus Staatsanleihen. Es gibt jedoch erst künftig entstehende Ausgaben und Verbindlichkeiten, die aus dem aktuellen Haushalt nicht ersichtlich sind, jedoch spätere Haushalte belasten können oder werden. Hierdurch entstehen künftige Zahlungsverpflichtungen, für die kein Ausweis im staatlichen Kernhaushalt der Entstehungsperiode erfolgt. Diese Intransparenz wird durch die Kameralistik im Bundeshaushalt begünstigt, weil der Substanzverzehr des Bundesvermögens nur bei der Veränderung des Kapitalvermögens abgebildet wird, während der weitaus größere Abschreibungsbedarf bei der öffentlichen Infrastruktur unberücksichtigt bleibt. Dagegen verlangt die Doppik, dass für künftig entstehende Ausgaben und für übernommene Haftungen unter bestimmten Voraussetzungen in der Bilanz Rückstellungen zu bilden sind.
Vor dem Hintergrund der Eurokrise warnt inzwischen die Europäische Zentralbank (EZB) vor den Folgen der Schattenverschuldung in den Euroländern. Die Garantien für andere EU-Mitgliedstaaten und eigene Kreditinstitute könnten die Schulden Deutschlands um 11,2 % auf eine Staatsschuldenquote von rund 90 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) anwachsen lassen.[1] Zu den offiziellen deutschen Staatsschulden von 1,7 Billionen Euro (Stand Dezember 2011) sind rund 5 Billionen Euro verdeckte Schulden hinzuzurechnen. Um beide Schuldenarten zu tilgen, müssten entweder die Steuereinnahmen um 12 % erhöht oder die Transferleistungen um 11 % gesenkt werden.[2] Die Bundesregierung indes rechtfertigt diese Schattenverschuldung damit, dass Deutschland wegen der Exporte in den Euroraum zu den Gewinnern des Euro gehöre.[3] Dem entgegnet Franz Schuster, dass seit der Einführung des Euro im Januar 2002 ein umfangreicher Kapitalexport stattgefunden hat, durch den die Nettoinvestitionsquote in Deutschland niedriger lag als in allen anderen OECD-Staaten. Für den starken Anstieg der deutschen Schattenverschuldung gäbe es daher keine ökonomische Rechtfertigung.[4]
Implizite Belastungen
Implizite Belastungen sind die nicht oder nur mittelbar aus dem geltenden Haushalt erkennbaren Ausgaben oder Verbindlichkeiten. Das Missverhältnis zwischen der Ausgaben- und Einnahmeentwicklung der öffentlichen Haushalte im Rahmen der demografischen Entwicklung wird implizite Staatsverschuldung genannt und reflektiert das Ausmaß, um das die explizite Staatsverschuldung rechnerisch noch zunehmen wird, wenn die aktuelle Haushaltspolitik dauerhaft fortgeführt wird.[5] Dazu gehören vor allem die mit zunehmender Alterung der Bevölkerung auftretenden Ausgaben für Renten und gesetzliche Krankenversicherung sowie die übernommenen Eventualverbindlichkeiten aus Staatsbürgschaften und sonstigen Staatshaftungen wie etwa im Zusammenhang mit der Tätigkeit des Europäischen Stabilisierungsmechanismus (ESM).
Rentenzahlungen
Die Belastung für künftige Generationen aus der Altersstruktur wird in der Fachliteratur als Generationenbilanzierung bezeichnet.[6] Das oft praktizierte Verfahren der Gebietskörperschaften, die Pensionsausgaben für Beamte aus dem laufenden Steuereinnahmen zu finanzieren, führt zu einer Schattenverschuldung in öffentlichen Haushalten, wenn die Einnahmen zukünftig nicht ausreichen.[7] Implizite Verbindlichkeiten können sich aus Zahlungsansprüchen ergeben, die erst zu einem späteren Zeitpunkt geltend gemacht werden können wie Rentenzahlungen und sonstige altersabhängige öffentliche Ausgaben, sofern sie nicht aus Beiträgen finanziert werden können. Das gilt nicht nur für den öffentlichen Dienst, sondern auch für die Deutsche Rentenversicherung. Da sich in den meisten Staaten die staatliche Rentenversicherung nicht durch Beiträge vollständig selbst finanzieren kann, ist sie zum Ausgleich der Defizite auf staatliche Zahlungen angewiesen.
Diese Zahlungen dienen einerseits der Finanzierung versicherungsfremder Leistungen, können aber auch dazu dienen, ein Defizit zu finanzieren, das aus der Lücke zwischen Rentenzahlungen und Beitragseinnahmen besteht, die wiederum von der Altersstruktur und der ihr zugrunde liegenden künftigen demografischen Entwicklung abhängt.[8] Darin kommt der demografische Wandel zum Ausdruck. Zwar ist der überwiegende Teil der alterungsbedingten Mehrkosten in vielen Euro-Ländern erst nach 2020 tatsächlich entstanden, jedoch wäre bei einer Berücksichtigung der bis dahin eher begrenzten Kostensteigerungen die jetzt noch tragfähige Entwicklung der Verschuldung möglicherweise nicht mehr tragfähig.
Da sich auch die gesetzlichen Krankenkassen über die Beiträge nicht vollständig selbst finanzieren können, müssen ihre Defizite ebenfalls aus dem Staatshaushalt gedeckt werden. Das gilt auch für die gesetzliche Pflegeversicherung. Beide sind künftig auf Zuschüsse des Staates angewiesen, die sich ebenfalls nicht aus dem aktuellen Haushalt ergeben oder zur Finanzierung versicherungsfremder Leistungen dienen.
Eventualverbindlichkeiten
Eventualverbindlichkeiten sind übernommene staatliche Haftungen, die nur bei Eintritt eines bestimmten Ereignisses zu echten Verbindlichkeiten werden. Im Euro-Währungsgebiet zählen hierzu vor allem Bürgschaften/Garantien, die die Staaten für Finanzinstitute während der Finanzkrise ab 2007 übernommen haben.[9] Die aufgelaufenen staatlichen Eventualverbindlichkeiten aus Garantien gegenüber dem Bankensektor befinden sich in vielen Ländern des Euroraums auf einem deutlich erhöhten Stand und könnten noch weiter steigen, so dass die vereinbarten höheren Obergrenzen erreicht oder sogar überschritten würden. Zu den Eventualverbindlichkeiten, die im Zusammenhang mit dem Mechanismus zur Bewältigung der europäischen Staatsschuldenkrise entstanden sind bzw. noch entstehen können, zählen auch grenzüberschreitende Verpflichtungen wie die Garantien, die im Rahmen der Europäischen Finanzstabilitätsfazilität (EFSF) bzw. des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) im Rahmen des Euro-Rettungsschirms bereitgestellt wurden und noch werden. Da diese Garantien zu Gunsten von hochverschuldeten EU-Mitgliedstaaten zu übernehmen waren, ist die Inanspruchnahme dieser Garantien mit einer hohen Wahrscheinlichkeit verbunden und würde in der Doppik die Bildung von Rückstellungen erfordern.
Die Europäische Kommission hat in einer 2011 durchgeführten Studie die Ausfallwahrscheinlichkeiten von Banken geschätzt und die geschätzten Belastungen, die sich aufgrund von Zahlungsausfällen für den Staatshaushalt ergeben könnten, in die Beurteilung der Schuldentragfähigkeit einfließen lassen.[10] Die Europäische Kommission stufte im September 2011 die Rettungsmaßnahmen für Banken in Irland, Großbritannien, Dänemark, Belgien, den Niederlanden, Österreich und Deutschland als eine schwerwiegende Belastung der öffentlichen Finanzen ein.[11] Diese Eventualverbindlichkeiten werden dann gefährlich, wenn sie im Verhältnis zum Gesamthaushalt eine bestimmte Größenordnung erreichen und für sie keine Rückstellungen gebildet worden sind.[12] Allerdings ist die Ausfallwahrscheinlichkeit der geretteten Banken weniger hoch als diejenige der hochverschuldeten EU-Mitgliedstaaten, so dass eine Bildung von Rückstellungen für Haftungen zu Gunsten der Kreditwirtschaft aus doppischer Sicht weniger zwingend wäre.
Extrahaushalte
Die finanzstatistische Abgrenzung versteht unter Extrahaushalten die Auslagerungen der Gebietskörperschaften auf selbständige juristische Personen. Unter die Extrahaushalte fallen etwa Bundesbetriebe, Landesbetriebe, kommunale Eigenbetriebe, Sondervermögen, juristische Personen des öffentlichen Rechts (z. B. Universitäten) sowie Kapitalbeteiligungen der öffentlichen Hand an privatrechtlichen Unternehmen (sogenanntes öffentliches Unternehmen). Ein Problem von Extrahaushalten kann sein, dass sie die Beurteilung der Finanzlage einer Gebietskörperschaft einschließlich deren Auslagerungen erschwert, da in der Kameralistik der Jahresabschluss der Kernverwaltung einer Gebietskörperschaft nicht mit den Abschlüssen der ausgelagerten Einheiten zusammengeführt wird („Konzern Kommune“). Diese Problematik gibt es in der Doppik oder kaufmännischen Buchführung nicht, weil die Aufstellung eines Konzernabschlusses gesetzlich vorgeschrieben ist. Auf kommunaler Ebene wird diesem Problem durch das auf dem Bilanzrecht aufbauende Neue kommunale Finanzmanagement Rechnung getragen. Extrahaushalte werden im Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG) dem Staat zugerechnet. Dadurch ist zum Beispiel nachvollziehbar, dass in einer hochverschuldeten Gebietskörperschaft wie Bremen beim Personal nur noch tendenziell rund ein Drittel der Vollzeiteinheiten auf die Kernverwaltung entfallen, während vor allem in den meist privatwirtschaftlichen Beteiligungen ein Zuwachs zu verzeichnen ist.[13] Seit der Schuldenstatistik 2010 setzen sich die Extrahaushalte der Gemeinden/Gemeindeverbände aus den kommunalen Zweckverbänden des Staatssektors, soweit sie Nichtmarktproduzenten sind, sowie aus anderen juristische Personen zwischengemeindlicher Zusammenarbeit zusammen, soweit sie anstelle kommunaler Körperschaften kommunale Aufgaben erfüllen.
Zusammenhang von expliziter und impliziter Staatsverschuldung
Explizite () und implizite Staatsverschuldung () ergeben zusammen die Gesamtverschuldung () eines Staates, die für die Ermittlung der Kennzahl der Schuldentragfähigkeit herangezogen werden muss.
Der Vergleich der Jahre 2010 und 2011 auf Bundesebene – jeweils in % des BIP – sieht wie folgt aus:[14]
| Art | Haushalt 2010 | Haushalt 2011 |
|---|---|---|
| 83,2 % | 80,4 % | |
| 147,0 % | 146,4 % | |
| 230,2 % | 226,8 % |
Die implizite Staatsverschuldung ist etwa 1,77 Mal größer als die explizite, was in absoluten Zahlen 2 Billionen Euro (explizite) bzw. 3,54 Billionen Euro (implizite) bedeutet. In beiden Jahren hätten zum Ausgleich bloß der impliziten Staatsverschuldung entweder die Steuereinnahmen um 11 % erhöht oder die Ausgaben um 9,3 % bzw. 9,4 % gesenkt werden müssen, was politisch und ökonomisch nicht realisierbar ist. Damit liegt die Schuldenquote Deutschlands deutlich über der (expliziten) Schuldenquote Griechenlands und ist – trotz der günstigeren Dynamik des Bruttoinlandsprodukts – als nur schwer tragfähig einzustufen.
Schattenverschuldung und Schuldentragfähigkeit
Da die Staatsschulden in den meisten EU-Mitgliedstaaten durch Hinzurechnung der Schattenverschuldung größer werden, ist die Kennzahl der Schuldentragfähigkeit anzupassen. Eine offenkundige Unzulänglichkeit der bisherigen Schuldentragfähigkeitsanalyse besteht darin, dass in der Regel ausschließlich die expliziten Verbindlichkeiten des Staates betrachtet werden und dabei die Tatsache unberücksichtigt bleibt, dass die Staatsverschuldung sowohl durch Eventual- und implizite Verbindlichkeiten als auch durch sonstige Zahlungsverpflichtungen aus Extrahaushalten beeinflusst werden kann.[15] Die systematische Einbeziehung dieser Renten-Kosten in die mittelfristige Schuldentragfähigkeitsanalyse würde den Beurteilungsrahmen somit sinnvoll erweitern.
Im Falle Griechenlands zeigten sich die selbst verstärkenden Wechselwirkungen zwischen Liquiditätsrisiken und Marktzweifeln an der Schuldentragfähigkeit besonders deutlich. Die lange Durchschnittslaufzeit der Staatsschulden begrenzt gegenwärtig jedoch die Gefahr, dass temporär höhere Zinsen an den Primärmärkten die Schuldentragfähigkeit nachhaltig beeinträchtigen.[16] Die Schuldentragfähigkeit öffentlicher Haushalte wird differenzierter betrachtet als zu Beginn der Währungsunion. Dies stellt eine gewisse Korrektur früherer Fehleinschätzungen dar.[17]
Schattenverschuldung und Schuldenbremse
Die Schattenverschuldung ist bei der verfassungsrechtlichen Schuldenbremse des Art. 109 Abs. 3 GG nicht berücksichtigt, denn die Haushalte von Bund und Ländern sind „grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen“. Da sich jedoch die Schattenverschuldung gerade nicht in den Haushalten niederschlägt, greift die Schuldenbremse bei Bund und Ländern hinsichtlich der Schattenverschuldung ins Leere. Lediglich die Aufnahme von Krediten sowie die Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen, die zu Ausgaben in künftigen Rechnungsjahren führen können, bedürfen einer der Höhe nach bestimmten oder bestimmbaren Ermächtigung durch Bundesgesetz (Art. 115 Abs. 1 GG). Ist die Ermächtigung erteilt, erfolgt jedoch danach keine haushaltsmäßige Buchung als Eventualverbindlichkeit.
Schattenverschuldung auch in Kommunen
Die Problematik der Schattenverschuldung setzt sich auf unteren Ebenen fort. Auf kommunaler Ebene musste die Ratingagentur Fitch Ratings im Februar 2009 feststellen, dass ihr zu einer vollständigen Analyse deutscher Kommunen wichtige Finanzdaten wie Cross-Border-Leasing und Zinsderivate fehlten. Fitch hält diese Finanzinstrumente bei Gemeinden für „unvorteilhaft“ und geht davon aus, dass sie „zu nicht unerheblichen Eventualverbindlichkeiten und einer zusätzlichen Belastung für die ohnehin desolaten Haushalte geführt“ hätten und führen werden.[18] Außerdem sind kommunale Tochterunternehmen aus dem kommunalen Kernhaushalt ausgegliedert und bilden einen Schattenhaushalt. Es ist Aufgabe der externen kommunalen Jahresabschlussanalyse, diese im kommunalen Kernhaushalt nicht enthaltenen Finanzdaten zusammenzustellen und zu berücksichtigen.
Abgrenzung
Die Schattenverschuldung ist von der verdeckten Staatsverschuldung abzugrenzen. Letztere sind Verbindlichkeiten, bei denen nicht der Staat der Schuldner ist, sondern dritte Schuldner, die ihm wirtschaftlich betrachtet zuzuordnen sind. Schattenverschuldung hingegen sind echte Staatsschulden. Kreditähnliche Rechtsgeschäfte sind nicht Teil des Schuldenstands des öffentlichen Sektors, sondern werden als verdeckte Staatsverschuldung aufgefasst. Sie sind jedoch nicht Teil der impliziten Schulden, sondern stellen aufgrund des auf sie bestehenden Rechtsanspruchs explizite Schulden dar.[19] Die verdeckte Staatsverschuldung ist „eine Kreditaufnahme, die von einem staatlichen Haushalt veranlasst, diesem wirtschaftlich zurechenbar, aber in dessen Haushalt nicht veranschlagt ist“.[20]
International
Die Schattenverschuldung hat europaweit teilweise dramatische Dimensionen erreicht. Im Jahre 2014 lag in Irland die verdeckte Staatsverschuldung mit 1064 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) am höchsten, gefolgt von Luxemburg (961 %), Spanien (493 %), Belgien (472 %), Slowenien (464 %), Großbritannien (410 %) und Finnland (396 %). In Deutschland lag diese Quote bei 75 % und entsprach fast genau der expliziten Verschuldung (74 %).[21] Irland müsste beispielsweise 10 Jahre lang sein BIP ausschließlich für die Tilgung dieser impliziten Verschuldung verwenden und dürfte in diesem Zeitraum keine anderen Staatsausgaben tätigen, während Deutschland hierfür nur knapp ein Jahr benötigen würde.
Einzelnachweise
- Franz Schuster: Europa im Wandel, 2013, S. 89
- Bernd Raffelhüschen/Stefan Moog, Ehrbare Staaten?, Die deutsche Generationenbilanz im internationalen Vergleich, Argumente zu Marktwirtschaft und Politik Nr. 110, Mai 2012, S. 4
- Franz Schuster, Europa im Wandel, 2013, S. 90
- Franz Schuster, Europa im Wandel, 2013, S. 90
- Hans Stolley, Der Generationenkonflikt. Führt der Demografische Wandel zum Niedergang Deutschlands?, 2012, S. 29
- Matthias Heidler, Reformen der gesetzlichen Rentenversicherung, 2009, S. 35
- Gisela Färber/Melanie Funke/Steffen Walther, Nachhaltige Finanzierung der Beamtenversorgung, 2011, S. 54
- Michael Ghanem, Im Würgegriff der Staatsverschuldung, 2020, o. S.
- Monatsbericht der EZB, Analyse der Tragfähigkeit der Staatsverschuldung im Euro-Währungsgebiet, April 2012, S. 72
- Europäische Kommission (Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen), Public finances in EMU – 2011, Part IV, Debt Sustainability in the EU, in: European Economy 3, September 2011, S. 129 ff.
- Europäische Kommission (Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen), Public finances in EMU – 2011, Part IV, Debt Sustainability in the EU, in: European Economy 3, September 2011, S. 141
- Josef Isensee/Paul Kirchhof, Kai von Lewinski, Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band 10, 2012, S. 463
- Freie Hansestadt Bremen: Personalberichte mit Kennzahlen zur Personalstruktur und zu den Personalausgaben, abgerufen am 15. November 2018
- Hans Stolley, Der Generationenkonflikt. Führt der Demografische Wandel zum Niedergang Deutschlands?, 2012, S. 30
- Monatsbericht der EZB, Analyse der Tragfähigkeit der Staatsverschuldung im Euro-Währungsgebiet, April 2012, S. 63 ff.
- Deutsche Bundesbank, Finanzstabilitätsbericht 2012, November 2012, S. 23
- Deutsche Bundesbank, Finanzstabilitätsbericht 2012, November 2012, S. 35
- Fitch Ratings vom 19. Februar 2009, International Public Finance: Deutschland Special Report, Deutsche Kommunen - wichtige Rolle im Föderalen System, S. 5
- Nicolas Gatzke, Public Private Partnerships und öffentliche Verschuldung, 2010, S. 101
- Christian Smekal, Verdeckte Staatsverschuldung - Flucht aus dem öffentlichen Budget?, in: Das Wirtschaftsstudium H 1/1996, S. 67
- Statista Das Statistik-Portal, Europäische Union: Offizielle und verdeckte Staatsverschuldung in den Mitgliedsstaaten im Jahr 2014 in Relation zum Bruttoinlandsprodukt (BIP), 2016