Rechtsetzung der Europäischen Union
Als eigenständige Organisation mit Rechtspersönlichkeit hat die Europäische Union auch eigene Rechtsetzungsbefugnisse in Form von Rechtsakten (in Abgrenzung zu den EU-Verträgen auch sekundäres Unionsrecht genannt). Sie werden in Gesetzgebungsakte und Rechtsakte ohne Gesetzescharakter eingeteilt.
Die Rechtssetzung erfolgt nach einem Gesetzgebungsverfahren ähnlich dem in den meisten demokratischen Staaten, an dem das Europäische Parlament als Volksvertretung sowie der Rat der Europäischen Union als Vertretung der Mitgliedstaaten (Länderkammer) teilnimmt. Hierbei wird unterschieden zwischen dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, welches den Großteil der Rechtssetzungsakte ausmacht, und dem besonderen Gesetzgebungsverfahren, welches nur in Ausnahmefällen zur Anwendung kommt.
Arten von Gesetzgebungsakten
Nach Art. 288 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) werden EU-Rechtsakte nach ihren Rechtswirkungen eingeteilt in:
- Verordnungen (allgemeine Regelung mit unmittelbarer innerstaatlicher Geltung; entspräche im staatlichen Recht einem Gesetz)
- Richtlinien (allgemeine Regelung, die von den Mitgliedstaaten innerhalb einer bestimmten Frist in staatliches Recht umzusetzen ist; sie ist hinsichtlich des Zieles verbindlich, überlässt den Mitgliedstaaten jedoch die Wahl der Form und der Mittel)
- Beschlüsse (verbindliche Regelung im Einzelfall; eine Entscheidung ist nur für die darin bezeichneten Adressaten verbindlich; entspräche im staatlichen Recht einem Verwaltungsakt)
- Empfehlungen und Stellungnahmen (rechtlich nicht verbindlich)
Initiativrecht
Die Europäische Kommission hat in der Regel das alleinige Initiativrecht für Gesetzgebungsakte. Das Europäische Parlament (gemäß Art. 225 AEUV) und der Rat der Europäischen Union (gemäß Art. 241 AEUV) können die Europäische Kommission jedoch dazu auffordern, einen Rechtsakt vorzuschlagen, woraufhin sie mindestens eine Stellungnahme abzugeben hat. Eine solche Aufforderung ist auch Unionsbürgern im Rahmen einer Bürgerinitiative möglich (Art. 11 EU-Vertrag und Art. 24 AEUV).
In einer verbindlichen Erklärung aus dem Jahr 2010 haben sich die Parlamentarier mit der Kommission geeinigt, den geltenden europarechtlichen Vorschriften eine Interpretationshilfe zu geben, sodass in Zukunft auf Anstoß des Parlamentes die Kommission innerhalb von zwölf Monaten einen Gesetzentwurf vorlegen oder innerhalb von drei Monaten detailliert begründen muss, warum sie es nicht macht. Somit hat das Europäische Parlament erstmals ein zumindest eingeschränktes Initiativrecht.[1]
Auch in den Mitgliedstaaten wird der Löwenanteil der Gesetzgebung in den Regierungen vorbereitet. Wie in der EU werden nur solche Regelungen Gesetz, die das Parlament billigt. Ein eigenständiges Initiativrecht wäre der Schlussstein in der institutionellen Ausstattung des EU-Parlaments.
Ordentliches Gesetzgebungsverfahren
Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren (Art. 294 AEUV; früher Mitentscheidungs-, auch Kodezisionsverfahren, Code: COD) ist das mittlerweile wichtigste Gesetzgebungsverfahren. Hier hat das Parlament ein vollwertiges Mitbestimmungsrecht und kann einen Rechtsakt auch verhindern. Bei Meinungsverschiedenheiten zwischen Rat und Parlament ist die Einberufung eines Vermittlungsausschusses vorgesehen.
| Liste der Politikfelder mit ordentlichem Gesetzgebungsverfahren[2] |
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Besonderes Gesetzgebungsverfahren
Das besonderen Gesetzgebungsverfahren findet nur in explizit in den Verträgen vorgesehenen (seltenen) Fällen statt. Das genaue Verfahren wird in den jeweiligen Rechtsgrundlagen festgelegt und orientiert sich in der Regel nach den unten genannten Möglichkeiten. Nach Art. 289 AEUV entscheidet dabei der Rat der Europäischen Union mit Beteiligung des Europäischen Parlaments oder ausnahmsweise das Europäische Parlament mit Beteiligung des Rates der Europäischen Union allein. Die wichtigsten Verfahren sind das Konsultationsverfahren und das Zustimmungsverfahren.
| Liste der Politikfelder mit besonderem Gesetzgebungsverfahren[2] |
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I – Ad hoc-Verfahren |
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II – Alleinige Rechtsakte des Europäischen Parlaments |
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III – Alleinige Rechtsakte des Rates |
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Zustimmungsverfahren (AVC)
Das Zustimmungsverfahren (Code: AVC) wurde mit der Einheitlichen Europäischen Akte eingeführt und gibt dem Parlament die Möglichkeit, der Annahme bestimmter Vorschläge der Kommission zuzustimmen oder seine Zustimmung zu verweigern. Das Parlament hat in diesen Bereichen demnach ein Vetorecht, kann die Vorschläge jedoch nicht abändern. Nach Zustimmung des Parlaments entscheidet der Rat über die Annahme des Vorschlags, und zwar mit qualifizierter Mehrheit oder, wo dies ausdrücklich vorgesehen ist, einstimmig. Er kann den Vorschlag der Kommission jedoch durch einstimmigen Beschluss auch abändern.
Das Verfahren war ursprünglich nur für den Abschluss von Assoziierungsabkommen oder die Prüfung von Anträgen auf den Beitritt zur Europäischen Gemeinschaft vorgesehen und findet derzeit zum Beispiel in folgenden Bereichen Anwendung:
- Subsidiäre Handlungsermächtigung (Art. 352 AEUV)
- Aspekte der Nichtdiskriminierung und Unionsbürgerschaft (Art. 19 und Art. 25 AEUV);
- Schaffung einer Europäischen Staatsanwaltschaft (Art. 86 AEUV)
- Verfahren für allgemeine unmittelbare Wahlen des Europäischen Parlaments (Art. 223 AEUV);
- Bestimmte internationale Übereinkünfte, insbesondere wenn bei interner Gesetzgebung das Parlament zu beteiligen wäre (Art. 218 AEUV);
- Mehrjähriger Finanzrahmen (Art. 312 AEUV)
Konsultationsverfahren (CNS)
Das Konsultations- oder Anhörungsverfahren (Code: CNS) findet nur noch in den seltenen Fällen Anwendung, die nicht ausdrücklich dem Verfahren der Zustimmung oder dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren unterliegen. Es war das ursprüngliche Rechtsetzungsverfahren der Europäischen Gemeinschaften.
Nach einem Vorschlag der Kommission und Stellungnahme des Europäischen Parlaments sowie gegebenenfalls des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen entscheidet der Rat über die Annahme des Vorschlags, mit qualifizierter Mehrheit, wobei jedes Ratsmitglied aus „wesentlichen Gründen der nationalen Politik, die es auch nennen muss“ ein Veto einlegen kann (Art. 31 Abs. 2, Unterabsatz 2 EUV). Bei diesem Verfahren kann das Parlament einen Gesetzgebungsvorschlag billigen oder ablehnen oder Abänderungen dazu vorschlagen. Der Rat ist rechtlich nicht an die Stellungnahme des Parlaments gebunden, jedoch darf er gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs keinen Beschluss fassen, solange das Parlament keine Stellungnahme abgegeben hat. Dies ermöglicht ihm ein gewisses Vetorecht.[3]
Ehemaliges Verfahren: Verfahren der Zusammenarbeit (SYN)
Das Verfahren der Zusammenarbeit (Code SYN, zuletzt in Art. 252 EG-Vertrag geregelt) gab dem Europäischen Parlament bei seiner Einführung durch die Einheitliche Europäische Akte das erste Mal die Möglichkeit, am Gesetzgebungsprozess nicht nur beratend mitzuwirken. Das Parlament kann den Gemeinsamen Standpunkt des Rates abändern; anders als beim Mitentscheidungsverfahren beschließt aber letztendlich der Rat allein.
Nach dem Vertrag von Amsterdam war das Verfahren bestimmten Bereichen der Wirtschafts- und Währungsunion vorgesehen. Im Vertrag von Lissabon wurde das Verfahren der Zusammenarbeit gänzlich abgeschafft.
Rechtsakte ohne Gesetzescharakter
Neben den Gesetzgebungsakten kennt der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union auch Rechtsakte ohne Gesetzescharakter. Diese basieren, wie die delegierte Rechtsakte und die Durchführungsrechtsakte, auf Gesetzgebungsakten oder aber direkt auf den Verträgen.[4]
Delegierte Rechtsakte
Um die Detailflut der Gesetzgebungsakte zu reduzieren, sieht der Vertrag von Lissabon die Schaffung delegierter Rechtsakte vor. Der Rat und das Parlament können in Gesetzgebungsakten die Kommission ermächtigen, delegierte Rechtsakte zu erlassen (Art. 290 AEUV). Diese entsprechen damit etwa den deutschen Rechtsverordnungen. Diese delegierten Rechtsakte können zur Ergänzung oder Änderung nicht wesentlicher Punkte des Gesetzgebungsaktes führen.
Auch im Falle der delegierten Gesetzgebung verbleibt den eigentlichen Gesetzgebungsorganen das Recht,
- die Befugnis der Kommission zu entziehen oder
- gegen die Entscheidung der Kommission in einer angemessenen Frist Einwände zu erheben; werden solche erhoben, so tritt der Beschluss der Kommission nicht in Kraft.
In beiden Fällen ist es ausreichend, wenn der Rat, mit qualifizierter Mehrheit, oder das Parlament einen entsprechenden Beschluss fassen.
Die Anwendung delegierter Rechtsakte legt der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) fest. Die Bedingungen für die Befugnisübertragung werden in jedem Gesetzgebungsverfahren einzeln festgelegt.
Durchführungsrechtsakte
Im Prinzip sind die Mitgliedstaaten dafür zuständig, für die Durchführung von Gesetzgebungsakten entsprechende Durchführungsbestimmungen zu erlassen. Jedoch kann nach Art. 291 AEUV die Kommission oder in Sonderfällen der Rat ermächtigt werden, Durchführungsrechtsakte zu erlassen. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn es einheitlicher Bedingungen für die Durchführung verbindlicher Rechtsakte bedarf. Soweit die Kommission Durchführungsrechtsakte erlässt, wird sie von den Mitgliedstaaten im Rahmen besonderer Ausschüsse kontrolliert (Komitologie). Näheres darüber bestimmt eine Verordnung, die der Rat und das Europäische Parlament nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen.
Rechtsakte aufgrund der Verträge
Neben den genannten Verfahren gibt es weitere Rechtsakte ohne Gesetzgebungscharakter, die die Organe der Europäischen Union jeweils nach Maßgabe der in den Verträgen vorgesehenen Regelungen treffen. Neben den Gesetzgebungsorganen Rat und Parlament können solche Rechtsakte auch von anderen Institutionen, etwa der Europäischen Kommission oder der Europäischen Zentralbank, erlassen werden.
Ein wichtiger Bereich, in dem der Rat vollständig ohne die Beteiligung des Parlaments entscheidet, ist die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik. Beschlüsse erfordern dabei stets Einstimmigkeit, soweit der Europäische Rat nicht nach Art. 31 Absatz 2 oder 3 EUV den Rat einstimmig ermächtigt hat, im Einzelfall mit qualifizierter Mehrheit zu beschließen. Davon ausgenommen sind jedoch Beschlüsse mit Verteidigungsbezug.
Bestimmte Rechtsakte ohne Gesetzgebungscharakter werden ähnlich wie die Gesetzgebungsakte von Rat und Europäischem Parlament gemeinsam erlassen. Dabei werden ebenfalls die oben beschriebenen Verfahren, wie das Anhörungsverfahren oder das Zustimmungsverfahren, angewandt. Beispiele dafür sind:
- Internationale Übereinkünfte: Nach Art. 218 AEUV beschließt in der Regel der Rat; insbesondere wenn für entsprechende Gesetzgebungsakte eine Zustimmung des Parlaments notwendig ist, so ist seine Zustimmung auch für entsprechende internationale Übereinkünfte notwendig.
- Feststellung von Menschenrechtsverletzungen (Art. 7 EUV): Hier beschließt der Europäische Rat bzw. der Rat mit Zustimmung des Europäischen Parlaments.
- Vereinfachtes Vertragsänderungsverfahren (Art. 48 EUV): Hier beschließt der Europäische Rat mit Zustimmung des Europäischen Parlaments.
- Beitritt neuer Mitgliedstaaten (Art. 49 EUV): Hier beschließt der Rat mit Zustimmung des Europäischen Parlaments.
- Modalitäten beim Austritt von Mitgliedstaaten (Art. 50 EUV): Hier beschließt der Rat mit Zustimmung des Europäischen Parlaments
- Genehmigung der verstärkten Zusammenarbeit.
Bezeichnung von Rechtsakten
Seit 1. Januar 2015 wird eine einheitliche Nummerierung von Rechtsakten der Europäischen Union angewandt.[5] Diese wird vom Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union festgelegt. Ziel und Zweck ist es, eine Harmonisierung und Vereinfachung der Bezeichnungen zu erreichen. Rechtsakte werden daher grundsätzlich wie folgt bezeichnet und nummeriert, wobei lediglich die Nummerierung vom Amt für Veröffentlichungen der EU vergeben wird: Art des Rechtsaktes (Vertragskürzel) YYYY/Nr.
Beispiele ab 1. Januar 2015
- VO (EU) 2015/1 = Verordnung (VO) der Europäischen Union (EU) aus dem Jahr 2015 (immer vierstellig) mit der fortlaufenden Nr. 1 (erster Rechtsakt im Jahr 2015. Es werden nun laufende Nummern, unabhängig von der Art des Dokuments und dem zugrunde liegenden Vertrag vergeben).
- Beschluss (EU, Euratom) 2015/2 = Rechtsakt Beschluss der Europäischen Union (EU) und Euratom aus dem Jahr 2015 mit der fortlaufenden Nr. 2 (zweiter Rechtsakt im Jahr 2015).
- Verordnung (EU) 2015/3 des Europäischen Parlaments und des Rates …
- Richtlinie (EU) 2015/4 des Europäischen Parlaments und des Rates …
- Beschluss (EU) 2015/5 des Rates …
- Beschluss (GASP) 2015/6 des Rates …
- Delegierte Verordnung (EU) 2015/7 der Kommission …
- Durchführungsrichtlinie (EU) 2015/8 der Kommission …
- Beschluss (EU) 2015/9 des Europäischen Parlaments …
- Beschluss (EU, Euratom) 2015/10 des Europäischen Parlaments …
- …
- Anmerkung: Fettschrift in den Beispielen nur zur Darstellung![6]
Vorherige Bezeichnungen
Die bisherigen Bezeichnungen / Nummerierungen, die bis 1. Januar 2015 angewendet wurden, bleiben weiterhin in Geltung (z. B.: Verordnung (EU) Nr. 524/2013 oder Richtlinie 2013/11/EU etc.). Ebenso werden bei internationalen Übereinkommen und bei Berichtigungen, besondere Regelungen angewandt.
Sonderregelungen
Bestimmte Dokumente erhalten zwei Bezeichnungen:
- Rechtsakte und -instrumente der EZB, z. B.: Beschluss (EU) 2015/33 der Europäischen Zentralbank … (EZB/2015/1)
- Beschlüsse des Politischen und Sicherheitspolitischen Komitees, z. B.: Beschluss (GASP) 2015/258 des Politischen und Sicherheitspolitischen Komitees … (EUBAM Libya/1/2015)
Die vom Amt für Veröffentlichungen zugewiesene Nummer enthält bei den folgenden Dokumenten kein Vertragskürzel und wird in eckigen Klammern an das Ende des Titels gesetzt:
- Rechtsakte von Gremien, die durch internationale Übereinkommen eingesetzt wurden, z. B.: Beschluss Nr. 2/2015 des AKP-EU-Botschafterausschusses … [2015/45]
- Rechtsakte, die im Rahmen des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) verabschiedet wurden, z. B.: Beschluss des Gemeinsamen EWR-Ausschusses Nr. 58/2015 … [2015/100]
- Rechtsakte, die im Rahmen der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) verabschiedet wurden, z. B.: Beschluss der EFTA-Überwachungsbehörde Nr. 02/10/KOL … [2015/101]
- Regelungen der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa (UNECE), z. B.: Regelung Nr. 28 der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa (UNECE) … [2015/46]
Gerichtsentscheidungen
Für die harmonisierte Bezeichnung von Entscheidungen der Gerichte der Unionsmitgliedstaaten einschließlich des Gerichtshofs der Europäischen Union, des Europäischen Patentamts (Europäischen Patentgerichts) sowie aller anderer interessierter Staaten und internationaler Organisationen siehe: European Case Law Identifier.
Kritikpunkte
Kritiker bemängeln, dass die Arbeitsweise, insbesondere bei den Verfahren der Zusammenarbeit und der Anhörung, nicht transparent genug sei (Komitologie). Insgesamt wird die Mitwirkungsmöglichkeit der nationalen Parlamente oft als zu begrenzt kritisiert (Demokratiedefizit der EU). Um dem entgegenzuwirken, ist im Vertrag von Lissabon, der am 1. Dezember 2009 in Kraft getreten ist, ein „Frühwarnsystem“ vorgesehen, in dem die nationalen Parlamente über alle Gesetzesvorhaben der Kommission unterrichtet werden und diese die Möglichkeit haben, die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips zu überprüfen und gegebenenfalls zu intervenieren. In jüngster Zeit wird auch ein „fast track“-Verfahren im sogenannten Trilog kritisiert.[7] Darüber hinaus arbeiten die Parlamente der Mitgliedstaaten in der Konferenz der Europaausschüsse (COSAC) zusammen.
Siehe auch
- Amtsblatt der Europäischen Union (Veröffentlichung der erlassenen Rechtsakte)
- Europarecht
Literatur
- Ines Härtel: Handbuch Europäische Rechtsetzung. Springer Verlag, Berlin, Heidelberg, New York 2006, ISBN 3-540-30664-1.
- Wolfgang Wessels: Gesetzgebung in der Europäischen Union. In: Wolfgang Ismayr (Hrsg.): Gesetzgebung in Westeuropa. EU-Staaten und Europäische Union. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden 2008, ISBN 978-3-8100-3466-3, S. 653–683.
- Komitologie, zweite Auflage: Über Delegierte Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte. (PDF; 88 kB) In: Aktueller Kommentar. Deutsche Bank Research, 11. Januar 2011, abgerufen am 22. Juli 2011.
Weblinks
Einzelnachweise
- EU-Parlament erhält mehr Macht, EurActiv.de, 28. Januar 2010.
- http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A6-2008-0013+0+DOC+XML+V0//DE
- http://www.consilium.europa.eu/de/council-eu/decision-making/special-legislative-procedures/
- Europäische Kommission: Arten von EU-Rechtsvorschriften
- Harmonisierung der Nummerierung von EU-Rechtsakten.
- Beispiele gemäß Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union auf der Webseite über die Harmonisierung der Nummerierung von EU-Rechtsakten.
- Vgl. Stellungnahme Europäische Bewegung Deutschland von 2014. (Memento vom 15. April 2014 im Internet Archive)
