Finanzausgleich (Deutschland)
Unter Finanzausgleich versteht man das in der Finanzverfassung des Grundgesetzes (GG) geregelte finanzverfassungsrechtliche Ordnungs- und Verteilungssystem, das die finanziellen Beziehungen in Form von Ausgaben und Einnahmen zwischen den Gebietskörperschaften zum Inhalt hat. Insbesondere ist hierunter die Steuerverteilung der Steuereinnahmen vom Bund an die Länder und von diesen an die Gemeinden zu verstehen.
Arten
Dabei wird unterschieden zwischen dem primären und sekundären sowie dem horizontalen und vertikalen Finanzausgleich. Beim primären Ausgleich werden die zu transferierenden Steuererträge durch Gesetz zugewiesen, wobei genau geregelt wird, wer welchen Steueranteil erhält. Der sekundäre Finanzausgleich regelt sodann die Steuerumverteilung nach bestimmten Schlüsseln, um Härten des primären Ausgleichs zu vermeiden. Der horizontale Finanzausgleich betrifft den Ausgleich mehrerer gleichgeordneter Einheiten untereinander (Land/Land), während der vertikale zwischen über- und untergeordneten Gebietskörperschaften stattfindet (Bund/Land, Land/Gemeinden). Dieses Verteilungssystem ist im GG für die einzelnen Arten des Finanzausgleichs wiederzufinden:
| Art | vertikaler Finanzausgleich | horizontaler Finanzausgleich |
|---|---|---|
| primärer Finanzausgleich | Art. 106 Abs. 3 + 4 GG | Art. 107 Abs. 1 GG |
| sekundärer Finanzausgleich | Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG | Art. 107 Abs. 2 Satz 1+2 GG |
Hieraus ergeben sich folgende systematische Kombinationen. Der primäre/vertikale Finanzausgleich legt die Ertragszuweisung Bund/Länder fest, während im primären/horizontalen Finanzausgleich eine grundsätzliche Aufteilung der Landessteuern (zuzüglich Länderanteil an der Einkommen- und Körperschaftsteuer) unter den Ländern erfolgt. Beim sekundären/vertikalen Ausgleich kann der Bund auf die finanzschwachen Länder Bundes-Ergänzungszuweisungen verteilen, während der sekundäre/horizontale Finanzausgleich nach der primären/vertikalen Ertragszuweisung eine begrenzte Steuerumverteilung unter den Ländern zum Ausgleich der unterschiedlichen Finanzkraft der Länder vorsieht.
Neben diesem aktiven Finanzausgleich gibt es noch einen passiven Finanzausgleich, der aus der Verteilung der öffentlichen Aufgaben auf die einzelnen Aufgabenträger besteht.[1] Mit öffentlichen Aufgaben sind nach dem Urteil des BVerfG vom Dezember 1974 „die Aufgaben gemeint, an deren Erfüllung ein gesteigertes Interesse der Gemeinschaft besteht, die aber so geartet sind, dass sie weder im Wege privater Initiative wirksam wahrgenommen werden können noch zu den im engeren Sinn staatlichen Aufgaben zählen, die der Staat selbst durch seine Behörden wahrnehmen muss“.[2] Im föderalen System werden nicht sämtliche öffentliche Aufgaben durch den Bund erledigt, sondern dieser lässt beispielsweise im Rahmen der Auftragsverwaltung öffentliche Verwaltungsaufgaben durch untergeordnete Träger der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen. Durch diese Delegation verschiebt er jedoch auch die Kosten für die Wahrnehmung der Aufgaben auf diese untergeordneten Träger. Im Rahmen des Konnexitätsprinzips trägt der die Aufgaben wahrnehmende Bereich auch die Kosten, auf deren Erstattung durch den delegierenden Bereich er einen Anspruch hat (Art. 104a Abs. 2 GG). Hieraus folgt letztlich der aktive Finanzausgleich.
Vertikaler Finanzausgleich
Der primäre/vertikale Finanzausgleich legt fest, welche Steuern bzw. Anteile an den Steuereinnahmen Bund und Ländern zustehen. Beim sekundären/vertikalen Ausgleich kann der Bund an die finanzschwachen Länder Bundes-Ergänzungszuweisungen verteilen.
Horizontaler Finanzausgleich
Dem horizontalen Ausgleich kommt die Aufgabe zu, die Ergebnisse der primären Steuerverteilung unter den Ländern zu korrigieren, soweit sie auch unter Berücksichtigung der Eigenstaatlichkeit der Länder aus dem bundesstaatlichen Gedanken der Solidargemeinschaft, des bündischen Einstehens füreinander, unangemessen erscheinen. Das bündische Prinzip ist zugleich Grundlage und Grenze der Hilfeleistungspflichten.[3] Außerdem ist der Finanzausgleich die wesentliche materielle Grundlage dafür, dass ein Insolvenzverfahren nach § 12 Insolvenzordnung bei Bund, Bundesländern und Gemeinden sowie bei den meisten Anstalten und Körperschaften des öffentlichen Rechts unzulässig ist (Insolvenzunfähigkeit). Damit wird deren Gläubigern das Insolvenz- und Repartierungsrisiko ihrer Forderungen abgenommen. Das wiederum ist die Grundlage für den Kommunalkredit der Kreditinstitute. Der sekundäre/horizontale Finanzausgleich regelt die Steuerumverteilung unter den Ländern zum Ausgleich der unterschiedlichen Finanzkraft der Länder.
Kommunaler Finanzausgleich
Der kommunale Finanzausgleich sichert in Deutschland den Gemeinden und Gemeindeverbänden entsprechend Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz die finanziellen Grundlagen ihrer Selbstverwaltung. Dazu regeln die Länder in jeweils eigenen Landesgesetzen die Verteilung von Landesmitteln an die Kommunen und die Umverteilung von Mitteln zwischen den Kommunen. Die Ausgestaltung des kommunalen Finanzausgleichs unterscheidet sich zwischen den Ländern sehr stark.
Nach Art. 106 Abs. 7 GG müssen die Länder einen prozentualen Anteil der ihnen zustehenden Gemeinschaftsteuern an die Kommunen weiterleiten. Die Höhe dieses Anteils wird durch Landesgesetz festgelegt. Bezweckt ist, die kommunale Ebene an den Steuereinnahmen von Bund und Ländern zu beteiligen und damit die kommunale Aufgabenerfüllung zu ermöglichen.
Der kommunale Finanzausgleich verfolgt ähnlich dem Länderfinanzausgleich das Ziel, einerseits den Ausgleich zwischen dem Land und seinen Kommunen sicherzustellen (vertikaler Finanzausgleich) und andererseits den Ausgleich zwischen unterschiedlich finanzstarken Kommunen (horizontaler Finanzausgleich). Beim vertikalen Finanzausgleich ist die unterschiedliche Finanzkraft der einzelnen Kommunen zu berücksichtigen (Beispiel: wegbrechende eigene Einnahmen, z. B. Gewerbesteuer, sollen durch den Finanzausgleich kompensiert werden, um die Erfüllung kommunaler Aufgaben weiter gewährleisten zu können). Die Städte, Gemeinden und Kreise in Deutschland erwirtschafteten 2017 und 2018 historische Überschüsse, während die Kassenkredite schrumpften. Dennoch nahmen die wirtschaftlichen Unterschiede zwischen starken und schwachen Kommunen immer größere Ausmaße an.[4]
Funktionsweise
Der kommunale Finanzausgleich (KFA) beruht auf einem Landesgesetz, das je nach Bundesland „Finanzausgleichsgesetz“ oder „Gemeindefinanzierungsgesetz“ heißt; es wird vom Land in der Regel gemeinsam mit dem Landeshaushalt verabschiedet. Der KFA wird in mehreren Schritten entwickelt:
- Zunächst wird die Gesamtsumme der für den KFA bereitgestellten Mittel errechnet (Verbundmasse; die Bezeichnung ergibt sich aus dem Begriff „Steuerverbund“, der durch den Finanzausgleich zwischen Land und Gemeinden hergestellt wird). Sie ergibt sich als prozentualer Anteil der Landeseinnahmen an den Gemeinschaftssteuern, teils auch an bestimmten Landessteuern oder am Länderfinanzausgleich (Verbundquote). In vielen Bundesländern wird dieser Betrag zunächst in feste Teilbeträge aufgeteilt, es werden also getrennte Verbundmassen für kreisangehörige Gemeinden, kreisfreie Städte und Landkreise gebildet.
- Als nächstes wird für jede Kommune die Steuerkraftsumme festgestellt. Sie ergibt sich aus den Steuereinnahmen pro Kopf. Dabei werden Steuern, für die ein Hebesatz gilt (Grund- und Gewerbesteuer), auf einen fiktiven, einheitlichen Hebesatz (sog. Referenzsteuersatz) normiert.
- Dieser Steuerkraft wird ein Finanzbedarf pro Kopf gegenübergestellt. In den meisten Flächenländern (Ausnahme: Bayern, Mecklenburg-Vorpommern) werden die Gemeinden dabei in Größenklassen eingeteilt; bei größeren Gemeinden wird die Einwohnerzahl mit einem Faktor (Hauptansatzfaktor) rechnerisch erhöht („Einwohnerveredelung“). Damit wird der Tatsache Rechnung getragen, dass größere Gemeinden überproportional höhere Infrastrukturkosten haben und Leistungen auch für das Umland bereitstellen. Der Finanzbedarf wird so festgesetzt, dass bei den folgenden Schritten die Verbundmasse verbraucht wird. In manchen Bundesländern werden für bestimmte kommunale Aufgaben (z. B. Schülerbeförderung, Kultur) Sonderbedarfe hinzugerechnet (Nebenansätze). Bei Landkreisen geht oft auch die Fläche in die Bedarfsermittlung ein.
- Für jede Kommune kann jetzt die Differenz zwischen Finanzkraft und Finanzbedarf errechnet werden. Bei den meisten Kommunen ist der Finanzbedarf höher als die Steuerkraft, so dass ihnen ein Ausgleich zusteht. Sind beide Beträge gleich oder ist die Finanzkraft höher, so erhält die Gemeinde keinen Ausgleich (abundante Gemeinde), muss jedoch in den meisten Bundesländern auch nichts abgeben, so dass es in diesen Ländern keinen horizontalen Finanzausgleich unter den Kommunen gibt. Brandenburg und Schleswig-Holstein sehen hingegen zusätzlich eine Finanzausgleichsumlage der erheblich leistungsfähigen, abundanten Gemeinden vor, die teilweise dem jeweiligen (Land-)Kreis zufließt und teilweise in die Verbundmasse für das Folgejahr eingeht.
- Dieser Bedarf wird zu einem bestimmten Anteil (je nach Bundesland zwischen 55 und 90 %; in Bayern 50 % für Landkreise) ausgeglichen.
Die so errechneten Beträge erreichen die Gemeinden als Schlüsselzuweisungen (weil sie nach dem genannten Schlüssel berechnet werden). Diese Mittel sind, da sie aus Landessteuern und der Finanzausgleichsumlage stammen, ebenso wie die kommunalen Steuereinnahmen frei verwendbar und nicht zweckgebunden.
In vielen Bundesländern wird ein Teil der Verbundmasse vorab abgezweigt und nach anderen Kriterien verteilt. Dazu gehören auch die Zweckzuweisungen, die meist für Investitionen bestimmt sind.
In einigen Bundesländern wird ein kleiner Teil der Verbundmasse für solche Gemeinden reserviert, die sich in einer Haushaltsnotlage befinden, z. B. mehrere Jahre nacheinander den Haushalt nicht ausgleichen konnten. Diese Mittel werden auf Antrag als sogenannte Fehlbetragszuweisungen oder (Sonder-)Bedarfszuweisungen vergeben.
Die genannten Zuweisungsarten – Schlüssel-, Zweck- und Bedarfszuweisungen – bilden gemeinsam den kommunalen Finanzausgleich. Die im Detail unterschiedlichen Regelungen erschweren den Vergleich zwischen den Bundesländern sehr. So existieren z. B. in Schleswig-Holstein Gemeindesonderschlüsselzuweisungen, die neben die üblichen Schlüsselzuweisungen treten. Hinzu kommt, dass jedes Land auch außerhalb des KFA Mittel an die Gemeinden zahlt, beispielsweise im Rahmen von Förderprogrammen.
Finanzausgleichsgesetz
Das Finanzausgleichsgesetz regelt die Ausgleichsansprüche und die Ausgleichsverbindlichkeiten im Detail. Die Leitlinien des GG wurden durch drei Urteile des BVerfG konkretisiert. Es forderte zunächst, dass durch ein Maßstäbe- und ein Finanzausgleichsgesetz die allgemein gehaltenen Bestimmungen des GG festgelegt werden müssen, wobei dem Maßstäbegesetz Vorrang zukomme.[5] Zweck des Maßstäbegesetzes ist die Rationalisierung und Entpolitisierung des Finanzausgleichs. Die Urteile gehen sowohl auf die Mindesterfordernisse als auch die Grenzen des Ausgleichssystems ein und bestimmen, wie der Verteilungsprozess verfassungskonform vorzunehmen ist. Einerseits darf das Ausgleichssystem nicht dazu führen, dass der Bund die Ergänzungszuweisungen dazu benutzt, leistungsschwachen Ländern eine überdurchschnittliche Finanzkraft zu verschaffen.[6] Die Solidarität zwischen den Gliedstaaten im Bundesstaat soll die Unterschiede mindern, aber nicht einebnen (Nivellierungsverbot).[7] Deshalb spricht das Maßstäbegesetz von der Annäherung der Finanzkraft (§ 6). Wo genau die Grenze liegt, bleibt weiterhin offen; eine Anhebung der finanzschwachen Länder auf 95 % der durchschnittlichen Länderfinanzkraft erschien aber dem BVerfG jedenfalls vertretbar.[8] Andererseits wurden zwar zusätzliche „Sanierungsbeiträge“ an die hochverschuldeten Stadtstaaten Berlin und Bremen verneint; dies jedoch nur mit dem Hinweis, dass eine Bundeshilfe noch nicht als einzig verbliebene Option zu erkennen und ein bundesstaatlicher Notstand nicht feststellbar sei.[9]
Entscheidungen des BVerfG
Minimal- und Maximalausgleich wurden verfassungsrechtlich durch Leitlinien des BVerfG auf der Grundlage finanzwissenschaftlicher Gutachten festgelegt. Die Entscheidungen gehen detailliert sowohl auf die Mindesterfordernisse als auch die Grenzen des Ausgleichssystems ein und bestimmen konkret, wie der Verteilungsprozess verfassungskonform vorzunehmen ist. Einerseits darf das Ausgleichssystem nicht dazu führen, dass der Bund die Ergänzungszuweisungen dazu benutzt, leistungsschwachen Ländern eine überdurchschnittliche Finanzkraft zu verschaffen.[10] Die Solidarität zwischen den Gliedstaaten im Bundesstaat soll die Unterschiede mindern, aber nicht einebnen (Nivellierungsverbot).[11] Deshalb spricht das Maßstäbegesetz von der Annäherung der Finanzkraft (§ 6). Wo genau die Grenze liegt, bleibt weiterhin offen; eine Anhebung der finanzschwachen Länder auf 95 % der durchschnittlichen Länderfinanzkraft erschien dem BVerfG jedenfalls vertretbar.[12] Andererseits wurden zusätzliche „Sanierungsbeiträge“ an die hochverschuldeten Stadtstaaten Berlin und Bremen verneint; dies allerdings nur mit dem Hinweis, dass eine Bundeshilfe noch nicht als einzig verbliebene Option zu erkennen und ein bundesstaatlicher Notstand nicht feststellbar sei.[13]
Ziele
Durch den jährlichen Finanzausgleich soll erreicht werden, dass die jeweilige Staatsebene bis hin zur Gemeinde angemessen – unter Berücksichtigung ihrer eigenen Steuereinnahmen – an den übrigen Steuereinnahmen beteiligt wird, damit sie die ihr zugewiesenen Aufgaben finanzieren und damit erfüllen kann. Dem horizontalen Ausgleich kommt die Aufgabe zu, die Ergebnisse der primären Steuerverteilung unter den Ländern zu korrigieren, soweit sie auch unter Berücksichtigung der Eigenstaatlichkeit der Länder aus dem bundesstaatlichen Gedanken der Solidargemeinschaft, des bündischen Einstehens füreinander, unangemessen erscheinen. Das bündische Prinzip ist zugleich Grundlage und Grenze der Hilfeleistungspflichten.[14] Außerdem ist der Finanzausgleich die wesentliche materielle Grundlage dafür, dass ein Insolvenzverfahren nach § 12 Insolvenzordnung bei Bund, Bundesländern und Gemeinden sowie bei den meisten Anstalten und Körperschaften des öffentlichen Rechts unzulässig ist (Insolvenzunfähigkeit). Damit wird deren Gläubigern das Insolvenz- und Repartierungsrisiko ihrer Forderungen abgenommen. Das wiederum ist die Grundlage für den Kommunalkredit der Kreditinstitute.
Siehe auch
Literatur
- Model/Creifelds: Staatsbürger-Taschenbuch. 32. Auflage, ISBN 3406552641.
- Junkernheinrich (Hrsg.): Sonderbedarfe im bundesstaatlichen Finanzausgleich. Forum Öffentliche Finanzen Bd. 7. Berlin 2005. ISBN 3-929342-67-7
- Henckel: Sonderlasten im bundesstaatlichen Finanzausgleich. Arbeitspapier Nr. 56, Schriftenreihe Finanzwissenschaftz / Betriebswirtschaftliche Steuerlehre / Wirtschaftsprüfung und Controlling. Trier 2002. ISBN 3-925851-84-4.
- Soyka/Rebeggiani: Überprüfung und Weiterentwicklung des kommunalen Finanzausgleichs in Niedersachsen, Hannover, 2011 (https://www.landtag-niedersachsen.de/Drucksachen/Drucksachen_16_5000/4501-5000/16-4506.pdf).
Weblinks
- KFA in Baden-Württemberg
- KFA in Bayern (PDF-Datei; 456 kB)
- KFA in Brandenburg
- KFA in Hessen
- KFA in Mecklenburg-Vorpommern (Memento vom 27. November 2009 im Internet Archive)
- KFA in Niedersachsen
- KFA in Nordrhein-Westfalen
- KFA in Rheinland-Pfalz
- KFA im Saarland
- KFA in Sachsen
- KFA in Sachsen-Anhalt
- KFA in Schleswig-Holstein
- KFA in Thüringen
Einzelnachweise
- Theo Keller, Finanzausgleich I, in: Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, Band 3, 1961, S. 542
- BVerfGE 38, 281, 299
- BVerfGE 72, 330, 384, 386 f.
- Bertelsmann Stiftung (Hrsg.): Kommunaler Finanzreport 2019. Gütersloh 2019, doi:10.11586/2019045 (bertelsmann-stiftung.de [PDF; abgerufen am 4. September 2019]).
- BVerfGE 101, 158, 215 aus 1999
- BVerfGE 72, 330, 404 aus 1986
- BVerfGE 101, 158, 221 aus 1999
- BVerfGE 101, 158, 221
- BVerfGE 101, 158, 160
- BVerfGE 72, 330, 404 aus 1986
- BVerfGE 101, 158, 221 aus 1999
- BVerfGE 101, 158, 221
- BVerfGE 101, 158, 160
- BVerfGE 72, 330, 384, 386 f.
