Bundesrechnungshof
Der Bundesrechnungshof (BRH) prüft die Rechnung sowie die Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes (Art. 114 GG). Er ist eine oberste Bundesbehörde und als unabhängiges Organ der Finanzkontrolle nur dem Gesetz unterworfen (§ 1 S. 1 BRHG). Im Rahmen seiner gesetzlichen Aufgaben unterstützt der Bundesrechnungshof den Deutschen Bundestag, den Bundesrat und die Bundesregierung bei ihren Entscheidungen (§ 1 S. 2 BRHG) und berät diese.
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Bundesrechnungshof | |
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| Staatliche Ebene | Bund |
| Stellung | Oberste Bundesbehörde[1] |
| Rechtsform | unabhängiges Organ der Finanzkontrolle[1] |
| Aufsichtsbehörde | keine[2] |
| Gründung | 1950 |
| Vorgänger | Reichsrechnungshof |
| Hauptsitz | Bonn |
| Präsident | Kay Scheller |
| Vizepräsident | Christian Ahrendt |
| Bedienstete | 1162 (2021) |
| Haushaltsvolumen | 168,882 Mio. Euro[3] (Soll 2021) |
| Netzauftritt | www.bundesrechnungshof.de |
Mit dem Berlin/Bonn-Gesetz ist der Sitz des Bundesrechnungshofes im Jahr 2000 von Frankfurt am Main in die Bundesstadt Bonn verlegt worden.
Die Länder haben eigene Landesrechnungshöfe.
Geschichte
Der wohl erste Vorläufer eines Rechnungshofs in Deutschland war die „Preußische Oberrechnungskammer“. Sie war im Jahr 1714 von König Friedrich Wilhelm I. als „General-Rechen-Kammer“ gegründet, im Jahr 1723 in eine „Ober-Kriegs- und Domänen-Rechenkammer“[4] umgewandelt worden und bestand bis 1945 fort. Im Jahr 1868 wurde sie zugleich „Rechnungshof des Norddeutschen Bundes“, im Jahr 1871 zugleich „Rechnungshof des Deutschen Reiches“. Nach dem Krieg wurde 1948 zunächst ein „Rechnungshof im Vereinigten Wirtschaftsgebiet“, 1950 dann der Bundesrechnungshof errichtet.[5]
Stellung
Die genaue Einordnung von Rechnungshöfen in das klassische System der Gewaltenteilung ist umstritten. In der Rechts- und Staatswissenschaft werden hierzu "alle denkbaren Einordnungen, nämlich als Teil der Legislative, der Exekutive, der Judikative sowie als vierte Gewalt oder Institution sui generis vertreten."[6]
Der Bundesrechnungshof ist nicht der Bundesregierung unterstellt. Auch die Legislative (Parlament) kann ihm keine Weisungen erteilen, sondern ihn allenfalls bitten, bestimmte Sachverhalte zu prüfen. Von der dritten Gewalt, der Judikative (Gerichtsbarkeit) unterscheidet den Bundesrechnungshof, dass er sich zum einen seinen Prüfungsstoff frei wählt und dass er zum anderen Verstöße gegen geltendes Recht oder mangelnde Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit beanstandet, jedoch keine verbindlichen Urteile fällt.
Im Ergebnis unterscheiden sie sich in ihren Aufträgen und ihrem Wirken jedoch wesentlich von den klassischen drei Gewalten. Eine Einordnung als "vierte Gewalt" erscheint jedoch schwierig, da das Grundgesetz in Art. 20 Abs. 3 explizit von einer Dreiteilung der Staatsgewalt ausgeht. Die Deutschen Rechnungshöfe werden heute daher überwiegend in einer "Sonderstellung zwischen den Gewalten" (von Exekutive und Legislative) gesehen.[7]
Der Bundesrechnungshof untersteht keiner Aufsicht, weder in seiner Prüfungstätigkeit noch in seiner Verwaltung. Im Bundeshaushaltsplan hat er einen eigenen Einzelplan.[8] Er besitzt Geschäftsordnungsautonomie[9] und ist im Organstreitverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG parteifähig.[10] Diese Privilegien werden regelmäßig nur obersten Bundesorganen zuteil, zu denen er überwiegend gezählt wird.[11][12] Seine Einordnung als Verfassungsorgan wird in der Regel mit Hinweis auf den fehlenden gestaltenden Einfluss auf das Verfassungsleben bzw. die Staatsleitung abgelehnt.[13]
Aufgaben und Tätigkeiten
Der Bundesrechnungshof prüft die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes. Seine Kernaufgaben bestehen aus Prüfen, Berichten und Beraten. Hierbei richtet er sich nach den Maßgaben der Bundeshaushaltsordnung (§ 88 Abs. 1 BHO) und der Prüfungsordnung des Bundesrechnungshofes (PO-BRH).[14] Seine Tätigkeit zielt darauf ab, die Rechtmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit des Handelns der Verwaltung zu sichern, ihre Leistungsfähigkeit zu verbessern und Fehlentwicklungen zu vermeiden (§ 3 Abs. 1 PO-BRH). Der Bundesrechnungshof fasst seine Feststellungen in Prüfungsmitteilungen (§§ 31, 35 PO-BRH) oder Berichten (§ 88 Abs. 2 BHO) zusammen, die er grundsätzlich an die geprüften Stellen, die Bundesregierung oder das Parlament richtet. Geprüfte Stelle können neben Behörden des Bundes unter anderem auch die Sozialversicherungsträger, also die gesetzliche Unfall- und Krankenversicherung, die gesetzliche Rentenversicherung, aber auch die Bundesagentur für Arbeit sein.[15][14] Bei seinen Prüfungen beanstandet er Verstöße gegen geltendes Recht oder mangelnde Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit. Der Bundesrechnungshof kritisiert aber nicht nur, er macht auch Vorschläge, wie diese Mängel beseitigt werden könnten (§ 3 Abs. 2 PO-BRH). Eine Weisungsbefugnis, die beanstandeten Mängel abzustellen, hat er gegenüber den geprüften Stellen jedoch nicht; wenngleich seinen Feststellungen große faktische und politische Bedeutung zukommen. Über ausgewählte Prüfungsergebnisse berichtet er dem Bundestag, dem Bundesrat und der Bundesregierung in einem Jahresbericht, den „Bemerkungen“ (siehe unten). Zudem berät der Bundesrechnungshof auf der Grundlage seiner Prüfungserkenntnisse das Parlament und die Regierung (vgl. § 88 Abs. 2 BHO).
Der Bundesrechnungshof ist bei der Auswahl seiner Prüfungsthemen frei. Er wählt seine Prüfungen so aus, dass er einen möglichst großen Überblick über das Verwaltungshandeln erhält und prüfungsfreie Räume vermieden werden. Dabei greift er auch Themen auf, die für das Parlament und die Regierung wichtig sein können (§ 16 Abs. 1 PO-BRH). Beratungs- und Prüfbitten aus dem parlamentarischen Raum berücksichtigt er bei seinen Planungen (§ 16 Abs. 3 PO-BRH). Auf aktuelle Entwicklungen reagiert der Bundesrechnungshof flexibel wie beispielsweise seine Prüfungen im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie[16] oder der Verschuldung des Bundes[17] zeigen.
Der Präsident des Bundesrechnungshofs ist traditionell zugleich Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (BWV). Der Ursprung der Tradition reicht bis in die Weimarer Republik zurück. Die Funktion des BWV hat sich seit Jahrzehnten bewährt.[18]
Organisation
Der Bundesrechnungshof hat seinen Hauptsitz in Bonn. Seine zehn Abteilungen gliedern sich in neun Prüfungsabteilungen mit 49 Prüfungsgebieten und eine Präsidialabteilung für Verwaltungsaufgaben. Hinzu kommt eine Prüfungseinheit für internationale Aufgaben.[19] Die internationale Zusammenarbeit des Bundesrechnungshofes betreut die Prüfungseinheit für internationale Angelegenheiten. Diese unterstützt den Präsidenten in seiner Eigenschaft als Mitglied im Rat der Rechnungsprüfer (United Nations Board of Auditors), dem zentralen Prüfungsausschuss der Vereinten Nationen.[20] Der Präsident gehört diesem Rat seit dem 1. Juli 2016 für sechs Jahre an.[21] Im BRH sind rund 1150 Mitarbeiter – zum größten Teil Prüfungsbeamte – beschäftigt.[22]
Entscheidungen im Prüfbereich des Bundesrechnungshofes treffen kollegial die als Mitglieder des Bundesrechnungshofes bezeichneten leitenden Beamten. Das sind der Präsident und der Vizepräsident und die Leiterinnen und Leiter der Prüfungsabteilungen und der Prüfungsgebiete. Im Regelfall entscheidet das zuständige Zweierkollegium (Abteilungsleitung und Prüfungsgebietsleitung). In bestimmten Fällen treten der Präsident oder der Vizepräsident hinzu (Dreierkollegium). Entscheidungen im Zweier- und Dreierkollegium kommen nur einstimmig zustande. Dem Großen Senat des Bundesrechnungshofes sind u. a. Entscheidungen in abteilungsübergreifenden oder besonders bedeutenden Angelegenheiten – wie der Verabschiedung der Jahresberichte (die sogenannten Bemerkungen) – vorbehalten. Der Große Senat entscheidet mit Stimmenmehrheit. Weitere Kollegialorgane sind der Ständige Ausschuss des Großen Senats und die (Abteilungs-)Senate.
Die Mitglieder des Bundesrechnungshofes sind richterlich unabhängig (nur dem Gesetz unterworfen). Zuständig für disziplinarrechtliche und dienstrechtliche Fragen seiner Mitglieder ist das Dienstgericht des Bundes.
Strukturentwicklung
Bis zum 31. Dezember 2016 waren dem Bundesrechnungshof Prüfungsämter des Bundes nachgeordnet. Sie gingen 1998 aus den ehemaligen Vorprüfungsstellen des Bundes hervor. Zum 1. Januar 2017 trat eine Strukturreform innerhalb des Bundesrechnungshofes in Kraft. Die Prüfungsämter wurden aufgelöst und in den Bundesrechnungshof integriert. Damit wurde eine Hierarchieebene abgeschafft. Die Anzahl der Prüfungsabteilungen und Prüfungsgebiete blieb unverändert. Die Prüfungsabteilungen sind nun jedoch stärker als bisher auf wesentliche Politikfelder ausgerichtet.[5] Neben seinem Sitz in Bonn verfügt der Bundesrechnungshof über Außenstellen in Berlin und Potsdam.[23]
Informationspflichten
Das Informationsfreiheitsgesetz (IFG) gilt für die Prüfungs- und Beratungstätigkeit des Bundesrechnungshofes nicht.[24] Vielmehr ist der Zugang zu Prüfungsunterlagen des Bundesrechnungshofes in § 96 Absatz 4 Bundeshaushaltsordnung (BHO) spezialgesetzlich geregelt: durch das Gesetz zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes und der Bundeshaushaltsordnung.[25] § 96 Absatz 4 BHO trat am 19. Juli 2013 in Kraft (Bundesgesetzblatt Teil I vom 18. Juli 2013).
Danach ist der Zugang zu den vom Bundesrechnungshof zur Prüfungs- und Beratungstätigkeit geführten Akten vollständig ausgeschlossen (§ 96 Absatz 4 Satz 3 BHO). Kritiker bemängeln dies. Sie sehen darin eine Abkehr von dem eigentlich für alle Behörden geltenden Prinzips der Informationsfreiheit.[26] So habe der Gesetzgeber mit § 96 Absatz 4 BHO die Pflicht zur Veröffentlichung der Akten des Bundesrechnungshofes zurückgenommen.[27] Der Verwaltungsrechtler Friedrich Schoch bemängelte, das Zustandekommen der Bereichsausnahme sei nicht verfassungsmäßig gewesen.[28]
Der Gesetzgeber begründete die Regelung mit dem Schutz der Prüfungs- und Beratungstätigkeit des Bundesrechnungshofes und der parlamentarischen Finanzkontrolle.[29][30] Zu diesem Zweck trennt § 96 Absatz 4 BHO die Prüfung vom Ergebnis. Zum Schutz eines ungehinderten Entscheidungsfindungsprozesses bleibt Dritten der Einblick in die Prüfungs- und Beratungsakten sowie die entsprechenden Akten bei den geprüften Stellen über das Verfahrensende hinaus verschlossen (§ 96 Absatz 4 Satz 3 und 4 BHO). Die entsprechenden Prüfungsergebnisse darf der Bundesrechnungshof erst dann weitergeben, wenn sie abschließend festgestellt sind (§ 96 Absatz 4 Satz 1 BHO). Entsprechendes gilt für Berichte nach § 88 BHO, in die eine Einsichtnahme ebenfalls erst erfolgen kann, wenn sie abschließend vom Parlament beraten wurden (§ 96 Absatz 4 Satz 2 BHO).[31][32][33]
Die Entscheidung über die Auskunftserteilung zu abschließend festgestellten Prüfungsergebnissen ist in das Ermessen des Bundesrechnungshofs gestellt.[34] Der Gesetzgeber hat danach vorgegeben, dass der Bundesrechnungshof über jedes Auskunftsbegehren zu einem abschließend festgestellten Prüfungsergebnis im Einzelfall entscheidet. Bei der Entscheidung über die Herausgabe hat der Bundesrechnungshof insbesondere abzuwägen, ob die Entscheidung dem Transparenzgedanken ausreichend Rechnung trägt, und ob sie sich auf die Arbeit des Bundesrechnungshofes oder auf die parlamentarische Budgetkontrolle nachteilig auswirkt oder ob andere öffentliche oder private Belange dem Informationsbegehren entgegenstehen. Auf diese Weise wird Verwaltungshandeln nicht nur gegenüber dem Deutschen Bundestag, sondern auch für den Bürger transparent .[35]
Die wesentliche Bedeutung des § 96 Absatz 4 BHO liegt dem Oberverwaltungsgericht NRW[36] zufolge darin, die Rechnungsprüfung im Interesse einer effektiven externen Finanzkontrolle zu gliedern in einen nichtöffentlichen Teil, der erst mit dem abschließend festgestellten Prüfungsergebnis endet, und den sich gegebenenfalls anschließenden öffentlichen Teil.
Die Bemerkungen
In seinen jährlich im Herbst und im Frühjahr des Folgejahres erscheinenden Bemerkungen zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes[37] fasst der Bundesrechnungshof in Form eines Berichtsbandes zahlreiche Prüfungsergebnisse zusammen (§ 43 PO-BRH). Dieser Jahresbericht kann sowohl das letzte Haushaltsjahr, als auch vorherige umfassen. Diese Publikation ist häufig Grundlage kritischer Berichterstattung in der Presse.
Die Bemerkungen schaffen neben der vom Bundesministerium der Finanzen erstellten Haushaltsrechnung und Vermögensrechnung die Grundlage für die Entlastung der Bundesregierung durch den Deutschen Bundestag und den Bundesrat. Daneben unterstützen sie den Deutschen Bundestag bei seiner Kontrolle des Haushaltsvollzugs und beraten ihn in haushalts- und finanzwirksamen Fragen (§ 43 Abs. 1 PO-BRH).
Die Bemerkungen sind im Allgemeinen sehr sachlich und konkret gehalten und weisen ohne Umschweife oder Schönungen auf aufgedeckte Probleme hin. In dieser Herangehensweise wirken sie gelegentlich schonungslos, bzw. sarkastisch oder zynisch.
Der Bundesrechnungshof nennt in den Bemerkungen auch nicht rein monetär basierte Prüfungsergebnisse, zum Beispiel bemängelt er 2006 die dünne Personaldecke und mangelhafte IT-Ausstattung von Zollstellen an Flughäfen.
Präsidenten
- 1950–1956: Josef Mayer
- 1957: Heinz Maria Oeftering
- 1957–1963: Guido Hertel
- 1964–1971: Volkmar Hopf
- 1971–1978: Hans Schäfer
- 1978–1985: Karl Wittrock
- 1985–1993: Heinz Günter Zavelberg
- 1993–2001: Hedda von Wedel
- 2002–2014: Dieter Engels
- 2014–: Kay Scheller
Der Präsident des BRH ist in die Besoldungsgruppe B 11 eingruppiert.
Siehe auch
Weblinks
- Offizielle Website des BRH
- Informationsbroschüre. Bundesrechnungshof, Mai 2019.
- Bundesrechnungshofgesetz
- Seminararbeit u. a. zur Bedeutung des BRH zur parlamentarischen Kontrolle der Exekutive (PDF; 372 kB)
- Artikel über eine Rede des Präsidenten des Bundesrechnungshofes bei dem Club Hamburger Wirtschaftsjournalisten, Manager-Magazin
Einzelnachweise
- § 1 S. 1 BRHG
- § 1 S. 1 BRHG („nur dem Gesetz unterworfen“)
- Haushaltsgesetz 2021. (PDF; 32,4 MB) 21. Dezember 2020, abgerufen am 6. Januar 2021 (S. 2711).
- Albert Manke: Die Entwicklung des Prüfungsdienstes bei der Preussischen Oberrechnungskammer und dem Rechnungshof des Deutschen Reichs (PDF; 180 kB) Vortrag, gehalten am 18. Dezember 1935. Auf der Webseite von H. Schouwer, aufgerufen am 4. Februar 2015.
- Geschichte. Bundesrechnungshof, abgerufen am 27. Mai 2020.
- Philipp Bergel: Rechnungshöfe als vierte Staatsgewalt? Universitätsverlag Göttingen, 2010, ISBN 978-3-941875-57-9, S. 43.
- Philipp Bergel: Rechnungshöfe als vierte Staatsgewalt? Universitätsverlag Göttingen, 2010, ISBN 978-3-941875-57-9, S. 94.
- Bundeshaushaltsplan 2020. Einzelplan 20: Bundesrechnungshof. Bundesministerium der Finanzen, abgerufen am 18. Juli 2021.
- § 20BRHG.
- Markus Heintzen, in: Ingo von Münch / Philip Kunig (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, Bd. 2, 7. Aufl., C.H. Beck, München 2021, ISBN 978-3-406-73592-9, S. 1404 (Art. 114 Rn. 19).
- So die herrschende Meinung: Hermann Butzer, in: Volker Epping / Christian Hillgruber, Beck´scher Onlinekommentar GG, Edition 47 (15.05.2021), C.H. Beck, München, Art. 114 Rn. 1. Hanno Kube, in: Theodor Maunz / Günter Dürig, Grundgesetz Kommentar, 94. Lieferung (01.2021), C.H. Beck, München, Art. 114 Rn. 63. Helmut Siekmann, in: Michael Sachs, Grundgesetz Kommentar, 8. Aufl., C.H. Beck, München 2018, Art. 114 Rn. 25. Kyrill-Alexander Schwarz, in: Hermann v. Mangoldt / Friedrich Klein / Christian Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Bd. 3, 7. Aufl., C.H. Beck, München 2018, Art. 114 Rn. 77. Werner Heun / Alexander Thiele, in: Horst Dreier, Grundgesetz Kommentar, Bd. 3, 3. Aufl., Mohr Siebeck, Tübingen 2018, Art. 114 Rn. 20.
- Andere Ansicht: Kai von Lewinski, in: Karl Heinrich Friauf / Wolfram Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, EVS, Berlin 2020, Art. 114 Rn. 152. Klaus Stern: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, C.H. Beck, München 1980, Art. 114 Rn. 77.
- Hermann Butzer, in: Volker Epping / Christian Hillgruber, Beck´scher Onlinekommentar GG, Edition 47 (15.05.2021), C.H. Beck, München, Art. 114 Rn. 1. Hanno Kube, in: Theodor Maunz / Günter Dürig, Grundgesetz Kommentar, 94. Lieferung (01.2021), C.H. Beck, München, Art. 114 Rn. 63.
- Prüfungsordnung des Bundesrechnungshofes. Abgerufen am 6. September 2021 (englisch).
- BHO - Bundeshaushaltsordnung. Abgerufen am 6. September 2021.
- Suchergebnisse für "Corona", auf bundesrechnungshof.de
- Bundeshaushalt, Schulden, auf bundesrechnungshof.de
- Präambel der BWV-Richtlinien vom 8. Juni 2016 (BAnz AT 15.06.2016 B1).
- Aufgaben, Organisation, Rechtsgrundlagen. Abgerufen am 21. September 2021.
- Abteilungen — Startseite. Abgerufen am 12. September 2017.
- UN Board of Auditors. Abgerufen am 6. September 2021.
- Informationsbroschüre "Der Bundesrechnungshof" — Startseite. Abgerufen am 17. Oktober 2019.
- Aufgaben, Organisation, Rechtsgrundlagen. Abgerufen am 6. September 2021.
- Oberverwaltungsgericht NRW, presserechtlicher Auskunftsanspruch. Abgerufen am 30. August 2017.
- Bundesgesetzblatt. Abgerufen am 30. August 2017.
- Wochenzeitschrift Die Zeit: Informationsfreiheit. Bundestag versteckt Rechnungshof-Akten
- Dokumentations- und Informationssystem Deutscher Bundestag: Gesetz zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes und der Bundeshaushaltsordnung
- Arne Semsrott: Rezension: Gesetzeskommentar zur Informationsfreiheit hält Ausnahme für Rechnungshof für verfassungswidrig. netzpolitik.org, abgerufen am 2. Februar 2019.
- Bundestagsdrucksache 17/13931, Seite 4. Abgerufen am 30. August 2017.
- Oberverwaltungsgericht NRW, presserechtlicher Auskunftsanspruch. Abgerufen am 30. August 2017.
- Bundestagsdrucksache 17/1391, Seite 4. Abgerufen am 30. August 2017.
- Deutscher Bundestag - Rechnungsprüfungsausschuss des Bundestages dankt dem Präsidenten... In: Deutscher Bundestag. (online [abgerufen am 30. August 2017]). Deutscher Bundestag - Rechnungsprüfungsausschuss des Bundestages dankt dem Präsidenten... (Memento vom 30. August 2017 im Internet Archive)
- Oberverwaltungsgericht NRW, presserechtlicher Auskunftsanspruch. Abgerufen am 30. August 2017.
- Verwaltungsgericht Köln, 6 K 1267/15. Abgerufen am 30. August 2017.
- Deutscher Bundestag - Rechnungsprüfungsausschuss des Bundestages dankt dem Präsidenten... In: Deutscher Bundestag. (online [abgerufen am 30. August 2017]). Deutscher Bundestag - Rechnungsprüfungsausschuss des Bundestages dankt dem Präsidenten […] (Memento vom 30. August 2017 im Internet Archive)
- Oberverwaltungsgericht NRW, presserechtlicher Auskunftsanspruch. Abgerufen am 30. August 2017.
- Jahresberichte. Abgerufen am 11. Februar 2020.
Josef Mayer (1950–1956) | Heinz Maria Oeftering (1957) | Guido Hertel (1957–1963) | Volkmar Hopf (1964–1971) | Hans Schäfer (1971–1978) | Karl Wittrock (1978–1985) | Heinz Günter Zavelberg (1985–1993) | Hedda von Wedel (1993–2001) | Dieter Engels (2002–2014) | Kay Scheller (seit 2014)
Erwin Meyer (1950–1955) | Alfred Rausch (1957–1959) | Georg Bretschneider (1961–1969) | Josef Selbach (1969–1983) | Heinz Günter Zavelberg (1983–1985) | Ernst Heuer (1985–1996) | Dieter Engels (1996–2002) | Norbert Hauser (2002–2011) | Christian Ahrendt (seit 2013)