Epidemische Lage von nationaler Tragweite
Epidemische Lage von nationaler Tragweite ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der während der COVID-19-Pandemie in Deutschland mit Wirkung zum 28. März 2020 in das deutsche Infektionsschutzgesetz (IfSG) eingeführt wurde.[1]
Die Anordnungen des Bundesgesundheitsministeriums, dass bestimmte Gesundheitsberufe, vor allem aus der Pflege und von Notfallsanitätern, heilkundliche Tätigkeiten ausüben dürfen (§ 5a IfSG), Versicherte Anspruch auf eine Schutzimpfung gegen das Coronavirus SARS-CoV-2 haben (§ 20i Abs. 3 Satz 2 SGB V) oder Personen bei Einreise in die Bundesrepublik Deutschland zur digitalen Anmeldung verpflichtet sind (§ 36 Abs. 8–10, Abs. 12 IfSG), setzen die vorherige Feststellung der epidemischen Lage durch Beschluss des Deutschen Bundestages voraus.
Außerdem setzten die besonderen Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) des § 28a IfSG bei Einführung dieser Ermächtigungsgrundlage im November 2020 die Feststellung einer epidemischen Lage voraus.
Verfassungsrechtliche Bedeutung
Weimarer Reichsverfassung
Die Weimarer Verfassung vom 11. August 1919 sah in Art. 48 ein Notverordnungsrecht zugunsten des Reichspräsidenten vor. Wenn im Deutschen Reich die öffentliche Sicherheit und Ordnung erheblich gestört oder gefährdet war, durfte er zur Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorübergehend die Freiheit der Person, die Unverletzlichkeit der Wohnung, das Brief- sowie das Post-, Telegraphen- und Fernsprechgeheimnis, die Meinungsfreiheit, die Versammlungs- und die Vereinigungsfreiheit sowie das Eigentumsgrundrecht ganz oder zum Teil außer Kraft setzen. Nach dem Verfassungsverständnis von Carl Schmitt durften bei Störungen der öffentlichen Sicherheit die Grundrechte und verfassungsmäßigen Garantien als „Hindernis der staatlichen Selbstverteidigung“ und „Hemmnis politischen Handelns“ „suspendiert“ werden.[2][3] Souverän sei, „wer über den Ausnahmezustand entscheidet, d. h. sowohl darüber, ob der extreme Notfall vorliegt, als auch darüber, was geschehen soll, um ihn zu beseitigen.“[4]
Grundgesetz
Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland regelt seit 1949 die Funktion des Staatswesens und ging dabei vom friedlichen Normalfall aus. Um die parlamentarische Demokratie auch im Krisenfall aufrechterhalten zu können, kamen im Jahr 1968 die Notstandsgesetze hinzu. Mit dem Siebzehnten Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 24. Juni 1968[5] wurde das Grundgesetz mit verfassungsändernder Mehrheit gem. Art. 79 Abs. 2 GG in Bundestag und Bundesrat um besondere Bestimmungen erweitert, die je nach Ursache und Schweregrad einer Gefährdung darauf abgestimmte Maßnahmen zum Schutz der staatlichen Ordnung vorsehen. In bewusster Abgrenzung zum Notverordnungsrecht der Weimarer Verfassung, das noch vor der Machtergreifung mit 254 sog. „Diktaturverordnungen“ zwischen dem 10. Oktober 1919 und dem 31. Dezember 1932 zu einer Entmachtung des Reichstags geführt hatte,[6] gelten mit der Wesensgehaltsgarantie und der Bindung von Gesetzgebung, vollziehender Gewalt und Rechtsprechung an die Grundrechte (§ 19 Abs. 2, Art. 1 Abs. 3 GG) diese auch im Ausnahmezustand unbedingt und stehen nicht unter Vorbehalt. Denn eine Verfassung, „die in Notzeiten nicht gehalten werden kann, verfehlt ihren Sinn.“[7]
Verfassungsrechtliche Ausnahmesituationen
Zur Abwehr einer inneren Bedrohung für die freiheitlich-demokratische Grundordnung durch organisierte und militärisch bewaffnete Aufständische sehen Art. 87a Abs. 4 und Art. 91 Abs. 2 GG ausnahmsweise den innerstaatlichen Einsatz von Polizeikräften nach Weisung durch die Bundesregierung sowie den Einsatz der Bundeswehr im Inland vor. In diesem Fall darf beispielsweise auch das Grundrecht der Freizügigkeit eingeschränkt werden (Art. 11 Abs. 2 GG).
Die Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung im Fall einer Naturkatastrophe (Sturm, Hochwasser) oder eines Unglücksfalls (Flugzeugabsturz, Reaktorunfall) regelt Art. 35 GG. Vorübergehend nimmt die Verfassung hier mit einem Weisungsrecht der Bundesregierung gegenüber den Landesregierungen „zugunsten wirksamer Katastrophenbekämpfung ein Stück weit Abstand von dem für die Verfassung sonst so zentralen Föderalismus.“[8]
Wird das Bundesgebiet von außen mit Waffengewalt angegriffen (Verteidigungsfall), werden Kompetenzen, Kontrollbefugnisse und Verfahren im Gewaltenteilungssystem verschoben. Die Bundes- und die Landesregierungen erhalten die primäre Befugnis zur Gefahrenabwehr (Art. 115f, Art. 115i GG), damit der Staat funktionsfähig bleibt. Als „Notparlament“ soll der Gemeinsame Ausschuss gem. Art. 53a GG sicherstellen, dass selbst der Extremfall staatlicher Existenzgefährdung nicht allein Sache der Exekutive ist, sondern der Gesetzgeber, wenngleich in begrenztem Umfang, beteiligt bleibt.[9] Die Konzentration staatsorganisationsrechtlicher Befugnisse auf die Exekutive im Verteidigungsfall setzt einen Bundestagsbeschluss voraus, der mit Zweidrittelmehrheit und mit Zustimmung des Bundesrates gefasst werden muss (Art. 115a GG).
„Epidemischer Ausnahmezustand“
Das Grundgesetz (GG) enthält keine Regelungen für eine seuchenrechtliche Bedrohungslage, bei der sich – wie durch das Virus SARS-CoV-2 – eine übertragbare Krankheit grenzüberschreitend ausbreitet. Für die Aufrechterhaltung der Gesundheitsversorgung und die vom Robert Koch-Institut (RKI) gem. § 4 Abs. 2 IfSG empfohlenen Infektionsschutzmaßnahmen[10] reichten die einfachgesetzlichen Rechtsgrundlagen im IfSG (§ 28, § 32 IfSG) nicht aus.[11][12] Übergeordnete Normen mit Standards für die Aussetzung bzw. die Einschränkbarkeit von Grundrechten in Notstandszeiten gibt es im Grundgesetz nicht.[13][14] Vielmehr dürfen die Grundrechte zu keiner Zeit in ihrem Wesensgehalt angetastet werden (Art. 19 Abs. 2 GG). Auch in Ausnahmesituationen sind die staatlichen Stellen an die Grundrechte gebunden (Art. 1Abs. 3 GG).[15]
Die Feststellung einer „epidemischen Lage“ durch den Deutschen Bundestag sollte für die Pandemie-Governance den fehlenden rechtlichen Rahmen kreieren, um Dispense von verfassungsrechtlichen Bindungen zu ermöglichen.[16]
Begriffsentwicklung
Die epidemische Lage von nationaler Tragweite ist in den infektionsschutzrechtlichen Begriffsbestimmungen des § 2 Nr. 1–17 IfSG nicht legaldefiniert.
In einem Gesetzentwurf zur Änderung des Infektionsschutzgesetzes vom März 2020 bemühte sich das Bundesministerium für Gesundheit deshalb, die Voraussetzungen, unter denen eine epidemische Lage von nationaler Bedeutung in Deutschland vorliegen sollte, zu klären:[17]
„Eine epidemische Lage von nationaler Tragweite liegt vor, wenn die Bundesregierung eine ernsthafte Gefahr für die öffentliche Gesundheit in der gesamten Bundesrepublik Deutschland festgestellt hat, weil
- die Weltgesundheitsorganisation eine gesundheitliche Notlage von internationaler Tragweite ausgerufen hat und die Einschleppung einer bedrohlichen übertragbaren Krankheit in die Bundesrepublik Deutschland droht oder
- die dynamische Ausbreitung einer bedrohlichen übertragbaren Krankheit über mehrere Länder in der Bundesrepublik Deutschland droht.
Die Bundesregierung hat die Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite unverzüglich aufzuheben, wenn die Voraussetzungen für ihre Feststellung nicht mehr vorliegen.“
In der Begründung zu diesem Gesetzentwurf wurde darauf hingewiesen, dass die Feststellung des Eintretens einer internationalen Notlage durch den Generaldirektor der WHO gemäß Art. 12 der Internationalen Gesundheitsvorschriften vom 23. Mai 2005 (IGV) ihrerseits an bestimmte Kriterien geknüpft sei und restriktiv gehandhabt werde. Die Feststellung löse innerstaatlich in der Bundesrepublik Deutschland jedoch keinen Automatismus von Rechtsfolgen aus. Vielmehr bedürfe es stets der gesonderten Feststellung durch die Bundesregierung. Von einer „dynamischen Ausbreitung einer bedrohlichen Krankheit“ sei auszugehen, wenn mehrere Bundesländer von einer Verbreitung betroffen seien, wie etwa bei der EHEC-Epidemie 2011. Die Bundesregierung müsse die Entwicklung der Lage ständig beobachten und überprüfen. Sobald sich die festgestellte Lage dergestalt fortentwickle, dass die Voraussetzungen für ihre Feststellung nicht mehr gegeben seien, habe die Bundesregierung die Lage unverzüglich für beendet zu erklären, um die „unmittelbare Rückkehr in den Normalzustand“ zu gewährleisten.
Die vorgeschlagene Definition wurde jedoch nicht in das Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27. März 2020 aufgenommen.[18] Der Deutsche Bundestag stellte dennoch im Anschluss an die Verabschiedung des Gesetzes am 27. März 2020 zum ersten Mal eine epidemische Lage von nationaler Tragweite unter der stillschweigenden Bedingung fest, dass das Gesetz in Kraft tritt.[19][20]
Für die Frage, wie der Begriff auszulegen sei, wurden die Gesetzesmaterialien herangezogen.[21] Daraus lasse sich ableiten, dass eine „epidemische Lage von nationaler Tragweite“ im Sinne des § 5 Abs. 1 IfSG nach Auffassung des Gesetzgebers dann vorliege, wenn:
- eine durch den seuchenrechtlichen Notfall hervorgerufene erhebliche Gefährdung des Funktionierens des Gemeinwesens droht,
- in einer sich dynamisch entwickelnden Ausbruchssituation die Gefahr des Eintritts einer erheblichen Gefährdung der öffentlichen Gesundheit in der gesamten Bundesrepublik besteht, die durch eine sich grenzüberschreitend ausbreitende übertragbare Krankheit im Sinne des § 2 Nr. 3 IfSG gekennzeichnet ist,
- dieser Gefährdungslage für die öffentliche Gesundheit [nicht] nur begrenzt auf Landesebene begegnet werden kann,
- der Gefahr einer Destabilisierung des gesamten Gesundheitssystems vorgebeugt werden muss.[22]
Eine besondere Schwelle epidemischer Gefährlichkeit – etwa anhand eines bestimmten Infektionsrisikos, der Mortalität, der Schwere des Krankheitsverlaufs (vgl. § 2 Nr. 3a IfSG), der Basisreproduktionszahl oder der Verdopplungszeit – hatte der Gesetzgeber gerade nicht vorgesehen, was einerseits den Grad an rechtlicher Determination reduzierte, andererseits Ausdruck der gesetzgeberischen Einschätzungsprärogative war.
Mit dem Dritten Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020[23] wurden in § 5 Abs. 1 Satz 4 IfSG die Voraussetzungen für die Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite durch den Deutschen Bundestag dann doch in das IfSG aufgenommen und zumindest umschrieben.[24]
Eine epidemische Lage von nationaler Tragweite liegt vor, wenn eine ernsthafte Gefahr für die öffentliche Gesundheit in der gesamten Bundesrepublik Deutschland besteht, weil
- die Weltgesundheitsorganisation eine gesundheitliche Notlage von internationaler Tragweite ausgerufen hat und die Einschleppung einer bedrohlichen übertragbaren Krankheit in die Bundesrepublik Deutschland droht oder
- eine dynamische Ausbreitung einer bedrohlichen übertragbaren Krankheit über mehrere Länder in der Bundesrepublik Deutschland droht oder stattfindet.
Die Feststellung und die Aufhebung sind im Bundesgesetzblatt bekannt zu machen (§ 5 Abs. 1 Satz 3 IfSG).
Kritik
Die Feststellung erfordert weder eine qualifizierte Parlamentsmehrheit noch eine Zustimmung des Bundesrates. Anders als für den Spannungs- oder den Verteidigungsfall (Art. 80a, Art. 115a GG) ist die Feststellung eines „nationalen Epidemiefalls“ durch nicht-legislativen Bundestagsbeschluss auch nicht im Grundgesetz vorgesehen. Ob ein entsprechender Beschluss aufgrund einfachen Rechts dennoch verfassungsrechtlich zulässig ist, wurde bislang durch die Rechtsprechung nicht abschließend geklärt. Die rechtswissenschaftliche Diskussion wird kontrovers geführt, insbesondere zu der Frage, inwieweit schlichte Parlamentsbeschlüsse, die nicht in der Verfassung selbst vorgesehen sind, Grundrechtseinschränkungen zu tragen vermögen.[25][26] Dagegen spricht, dass das Grundgesetz kein ungeschriebenes Notstandsrecht kennt. Mit der Entscheidung zugunsten einer positivierten Notstandsverfassung im Jahr 1968 hat der Verfassungsgeber zugleich die Anerkennung ungeschriebener Kompetenzen kraft Ausnahmezustands ausschließen wollen.[27]
Ob der Begriff der „epidemischen Lage von nationaler Tragweite“ im Hinblick auf Art. 80 Abs. 1 GG hinreichend bestimmt ist, war in der rechtswissenschaftlichen Literatur von Anfang an umstritten.
Einerseits sei die Feststellung der epidemischen Lage an keine gesetzlich bestimmten und gerichtlich überprüfbaren Voraussetzungen gebunden wie bestimmte Inzidenzwerten oder eine Hospitalisierungsrate, andererseits würden aber außerordentliche Regelungsbefugnisse für die Exekutive eröffnet.[28]
Teile der Literatur hielten es angesichts der Entscheidungskompetenz des Deutschen Bundestag dagegen für nicht erforderlich, im Gesetz zu definieren, unter welchen Voraussetzungen eine epidemische Lage von nationaler Tragweite bestehen soll.[29]
Andere zogen eine Parallele zu der in § 1 Ernährungssicherstellungs- und -vorsorgegesetz (ESVG) definierten „Versorgungskrise“, an deren Voraussetzungen sich der Gesetzgeber orientieren werde.[30] Allerdings legt § 1 ESVG anders als § 5 IfSG materielle Voraussetzungen fest, die erfüllt sein müssen, damit eine Versorgungskrise festgestellt werden kann und die Regierung insoweit zu Folgemaßnahmen ermächtigt wird: Die Deckung des lebensnotwendigen Bedarfs an Lebensmitteln muss im Spannungs- oder Verteidigungsfall oder infolge einer Naturkatastrophe, eines besonders schweren Unglücksfalles, einer Sabotagehandlung, einer wirtschaftlichen Krisenlage oder eines sonstigen vergleichbaren Ereignisses in wesentlichen Teilen des Bundesgebietes ernsthaft gefährdet sein. Außerdem ist erforderlich, dass diese Gefährdung ohne hoheitliche Eingriffe in den Markt nicht, nicht rechtzeitig oder nur mit unverhältnismäßigen Mitteln behoben werden kann (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 ESVG). Demgegenüber seien die Voraussetzungen einer „epidemische Lage“ vergleichsweise unbestimmt.[31][32][33][34][35]
Es stellte sich im Hinblick auf den Parlamentsvorbehalt jedoch als eine Verbesserung des § 5 IfSG dar, dass – anders als im Vorschlag des Bundesgesundheitsministeriums von März 2020 – nicht die Bundesregierung, sondern der Deutsche Bundestag zu entscheiden hat, ob eine epidemische Lage von nationaler Tragweite besteht.[36][37] Wenn die Bundesregierung selbst hätte entscheiden wollen, unter welchen Voraussetzungen ihr anstelle des Bundestages eine Regelungsbefugnis zukommt, hätte der Bundestag dieser „weitgehend entgrenzten Selbstermächtigung der Regierung“ im November 2020 nicht zugestimmt.[38]
Rechtsfolgen
Verordnungsrecht des Bundesgesundheitsministeriums
Die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz in Art. 74 Abs. 1 N. 19 GG für „Maßnahmen gegen gemeingefährliche oder übertragbare Krankheiten bei Menschen“ umfasst (nur) die im Infektionsschutzgesetz normierten Maßnahmen zur Verhütung und Bekämpfung dieser Krankheiten im Einzelfall, wie etwa Meldepflichten (§§ 6 ff. IfSG), Schutzimpfungen (§ 20 IfSG) oder die Absonderung einzelner Erkrankter (§ 30 IfSG).[39]
Da der Vollzug des IfSG zudem bei den Ländern liegt (§ 54 IfSG), gab es für „epidemisch bedeutsame Fälle“ von bundesweiter Bedeutung bis zum 28. März 2020 nur ein Bund-Länder-Informationsverfahren, das die Bundesregierung durch Verwaltungsvorschrift konkretisiert hatte.[40][41] Dieses Verfahren regelte nur die behörden- und länderübergreifende Unterrichtung und Koordinierung, enthielt aber keine weitergehenden Rechtsgrundlagen für bundesweite Maßnahmen zum Infektionsschutz.
Nachdem die WHO am 30. Januar eine „gesundheitliche Notlage von internationaler Tragweite“ erklärt hatte,[42][43][44] reagierten die einzelnen Bundesländer mit sehr unterschiedlichen Maßnahmen.[45]
Der sich grenzüberschreitend in der gesamten Bundesrepublik ausbreitenden, durch das Coronavirus SARSCoV-2 verursachten Krankheit COVID-19 könne begrenzt auf Landesebene jedoch nicht begegnet werden. Um einer Gefahr für die öffentliche Gesundheit in der gesamten Bundesrepublik zu begegnen, seien deshalb Regelungen erforderlich, die dem Bundesministerium für Gesundheit die entsprechenden Krisenreaktionsmaßnahmen ermöglichten. Mit dem Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite wurde daher mit Wirkung zum 28. März 2020 in § 5 Abs. 2 IfSG eine umfangreiche Verordnungsermächtigung zugunsten des Bundesgesundheitsministeriums nach vorheriger Feststellung einer „epidemischen Lage von nationaler Tragweite“ durch den Deutschen Bundestag gem. § 5 Abs. 1 IfSG aufgenommen, um die vermeintlichen Schwächen des Föderalismus bei der Pandemiebekämpfung zu überwinden und „einer Destabilisierung des gesamten Gesundheitssystems vorzubeugen.“[46]
Das Bundesministerium für Gesundheit wurde nicht nur ermächtigt, durch Anordnung oder Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates Maßnahmen zur Grundversorgung mit Arzneimitteln, einschließlich Betäubungsmitteln, Medizinprodukten, Labordiagnostik, Hilfsmitteln, Gegenständen der persönlichen Schutzausrüstung und Produkten zur Desinfektion sowie zur Stärkung der personellen Ressourcen im Gesundheitswesen zu treffen, sondern auch Einreisebestimmungen mit Kontaktdatenerfassung und Nachweispflichten über den Gesundheitszustand bzw. Impfstatus sowie Beförderungsbeschränkungen im Eisenbahn-, Bus-, Schiffs- und Flugverkehr.[47] Die vorherige formale Feststellung „der epidemischen Lage von nationaler Tragweite“ durch den Deutschen Bundestag sollte dabei das staatsorganisationsrechtliche Manko einer zentralen Zuständigkeit auf Bundesebene kompensieren und den rechtsstaatlichen Anforderungen an den Parlamentsvorbehalt genügen, dem eine Delegation der Rechtsetzung vom Parlament an die Exekutive gem. Art. 80 Abs. 1 GG bedarf.[48]
Besondere Schutzmaßnahmen gem. § 28a IfSG
Die bis zum Herbst 2020 maßgeblich auf Grundlage der §§ 28 ff., 32 IfSG getroffenen Maßnahmen zur Bekämpfung der Coronavirus-Pandemie führten teilweise zu erheblichen Eingriffen in grundrechtliche Freiheiten wie die Grundrechte der Freiheit der Person, die Versammlungsfreiheit und die Unverletzlichkeit der Wohnung. So wurde beispielsweise in Bayern oder Berlin verordnet, die eigene Wohnung gar nicht mehr oder nur noch bei Vorliegen triftiger Gründe zu verlassen.[49][50]
Die damaligen Maßnahmen ergingen zumeist nach einer Bund-Länder-Konferenz, auf der Bundeskanzlerin Angela Merkel und die Ministerpräsidenten der Länder den Inhalt entsprechender Landesverordnungen informell abgestimmt hatten.
Rechtswissenschaft und Rechtsprechung hatten immer wieder angezweifelt, dass die infektionsschutzrechtliche Generalklausel des §§ 28, 32 IfSG derart detaillierte Eingriffe in Grundrechte durch Geschäftsschließungen, Masken- und Testpflichten, Zugangsbeschränkungen zu diversen Einrichtungen oder öffentliche Alkoholverbote rechtfertigen könne.[51][52][53]
Um den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Parlamentsvorbehalts aus Art. 80 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG angesichts der länger andauernden Pandemielage und fortgesetzt erforderlichen eingriffsintensiven Maßnahmen auch insoweit zu entsprechen, wollte der Gesetzgeber deshalb im November 2020 „für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite“ die Dauer, Reichweite und Intensität exekutiven Handelns gesetzlich präzisieren.[54]
Deshalb wurden in dem neuen § 28a Abs. 1 IfSG in der Fassung des Dritten Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite mit Wirkung zum 19. November 2020 nicht nur Regelbeispiele zulässiger Schutzmaßnahmen aufgelistet wie Abstandsgebote, eine Maskenpflicht, die Erstellung von Hygienekonzepten für Einrichtungen mit Publikumsverkehr, Ausgangs- oder Kontaktbeschränkungen etc., sondern entsprechende Landesverordnungen ebenfalls – wie schon seit März 2020 das Verordnungsrecht des Bundesgesundheitsministeriums gem. § 5 Abs. 2 IfSG – von der vorherigen Feststellung einer epidemischen Lage durch den Deutschen Bundestag abhängig gemacht.
Kritiker bemängelten jedoch weiterhin, dass Inhalt, Zweck und Ausmaß der in § 28a IfSG erteilten Ermächtigung nicht bestimmt genug seien.[55] Ein nicht abschließender Katalog bloßer Regelbeispiele sei bei eingriffsintensiven Maßnahmen von vornherein ungeeignet, den aus der Wesentlichkeitstheorie und für Rechtsverordnungen unmittelbar aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG folgenden Bestimmtheitsgrundsatz zu wahren. Spezielle Tatbestandsvoraussetzungen oder einschränkende Maßgaben auf Rechtsfolgenebene fehlten. „Bei unbefangener Lesart könnte man meinen, der Gesetzgeber wolle die zuständigen Behörden ermächtigen, den Gang in den eigenen Garten zu verbieten.“[56]
Feststellungsbeschlüsse des Deutschen Bundestages
Der Deutsche Bundestag hat bisher fünf Mal eine epidemische Lage festgestellt, aber nur zum Teil gem. § 5 Abs. 1 Satz 5 IfSG im Bundesgesetzblatt bekannt gemacht:
Nichtfeststellung des Fortbestehens der epidemischen Lage
Seit 31. März 2021 galt nach dem Gesetz zur Fortgeltung der die epidemische Lage von nationaler Tragweite betreffenden Regelungen die Feststellung der epidemischen Lage von nationaler Tragweite nicht mehr unbefristet, sondern sie galt als aufgehoben, wenn der Bundestag nicht spätestens drei Monate nach der letzten Feststellung ihr Fortbestehen erneut feststellt.[65][66]
Die zuletzt mit Beschluss vom 25. August 2021 erneut festgestellte epidemische Lage[67][68][69] galt danach am 25. November 2021 als aufgehoben, da der Bundestag das Fortbestehen zuvor nicht erneut festgestellt hatte.
Damit entfiel zu diesem Zeitpunkt – ungeachtet der tatsächlichen Entwicklung des Infektionsgeschehens in der Bevölkerung – ein besonderer Beschluss des Bundestages als förmliche Voraussetzung für besondere Schutzmaßnahmen aufgrund von § 28a IfSG durch Landesverordnungen.[70]
Der Bundestag hatte ohnehin „nicht das Recht, durch Feststellungsbeschlüsse Dispense von verfassungsrechtlichen Bindungen auszusprechen.“[71] Die handwerklichen und dogmatischen Mängel des § 28a Abs. 2 IfSG konnten nicht durch formalen Parlamentsbeschluss geheilt werden.
Ein erneuter Feststellungsbeschlus bleibt jedoch möglich, da § 5 Abs. 1 IfSG unverändert in Kraft ist.[72]
Änderung des Infektionsschutzgesetzes zum 24. November 2021
Ein „Sonderrecht“ für die Bekämpfung der COVID-19-Pandemie[73] besteht seit einer am 18. November 2021 von Bundestag und Bundesrat beschlossenen Änderung des Infektionsschutzgesetzes unabhängig von einem entsprechenden Bundestags-Beschluss.[74][75][76]
Formal nicht mehr von der Feststellung einer epidemischen Lage abhängig, können die in § 28a Abs. 7 Nr. 1–8 IfSG n.F. abschließend benannten Schutzmaßnahmen bis zum 19. März 2022, einmalig verlängerbar durch Beschluss des Deutschen Bundestages um bis zu drei Monate, verordnet werden, „soweit sie zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) erforderlich sind.“[77]
Das sind
- die Anordnung eines Abstandsgebots im öffentlichen Raum, insbesondere in öffentlich zugänglichen Innenräumen,
- die Anordnung von Kontaktbeschränkungen im privaten sowie im öffentlichen Raum,
- die Verpflichtung zum Tragen einer Atemschutzmaske (FFP2 oder vergleichbar) oder einer medizinischen Gesichtsmaske (Mund-Nasen-Schutz),
- die Verpflichtung zur Vorlage von Impf-, Genesenen- oder Testnachweisen sowie an die Vorlage solcher Nachweise anknüpfende Beschränkungen des Zugangs zu Betrieben, Einrichtungen oder Angeboten mit Publikumsverkehr, Freizeitveranstaltungen und ähnlichen Veranstaltungen, Einrichtungen, die der Freizeitgestaltung zuzurechnen sind, Kulturveranstaltungen oder Kultureinrichtungen, Sportveranstaltungen und Sportstätten, Veranstaltungen, Ansammlungen, Aufzügen, Versammlungen sowie religiösen oder weltanschaulichen Zusammenkünften, Reisen, Übernachtungsangeboten, gastronomischen Einrichtungen, Betrieben, Gewerben, Einzel- oder Großhandel, Einrichtungen des Gesundheits- oder Sozialwesens, Gemeinschaftseinrichtungen wie Kindertagesstätten und Schulen, Hochschulen, außerschulischen Einrichtungen der Erwachsenenbildung oder ähnlichen Einrichtungen
- die Verpflichtung zur Erstellung und Anwendung von Hygienekonzepten, auch unter Vorgabe von Personenobergrenzen, für die genannten Betriebe, Gewerbe, Einrichtungen, Angebote, Veranstaltungen, Reisen und Ausübungen,
- die Beschränkung der Anzahl von Personen in oder bei den genannten Betrieben, Gewerben, Einrichtungen, Angeboten, Veranstaltungen, Reisen und Ausübungen,
- die Erteilung von Auflagen für die Fortführung des Betriebs von Gemeinschaftseinrichtungen wie Kindertagesstätten und Schulen, Hochschulen, außerschulischen Einrichtungen der Erwachsenenbildung oder ähnlichen Einrichtungen sowie
- die Anordnung der Verarbeitung der Kontaktdaten von Kunden, Gästen oder Veranstaltungsteilnehmern in den oder bei den genannten Betrieben, Gewerben, Einrichtungen, Angeboten, Veranstaltungen, Reisen und Ausübungen, um nach Auftreten einer Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 mögliche Infektionsketten nachverfolgen und unterbrechen zu können; dabei kann auch angeordnet werden, dass die Nachverfolgung und Unterbrechung von Infektionsketten vorrangig durch die Bereitstellung der QR-Code-Registrierung für die Corona-Warn-App des Robert Koch-Instituts erfolgt.
Ausgeschlossen sind gem. § 28a Abs. 8 IfSG:
- die Anordnung von Ausgangsbeschränkungen,
- die Untersagung der Sportausübung,
- die Untersagung von Veranstaltungen, Ansammlungen, Aufzügen, Versammlungen sowie religiösen oder weltanschaulichen Zusammenkünften,
- die Untersagung von Reisen; dies gilt insbesondere für touristische Reisen,
- die Untersagung von Übernachtungsangeboten,
- die Schließung von Betrieben, Gewerben, Einzel- oder Großhandel; zulässig ist allerdings die Schließung von gastronomischen Einrichtungen, Freizeit- oder Kultureinrichtungen, Messen oder Kongresse;
- die Schließung von Gemeinschaftseinrichtungen im Sinne von § 33 IfSG wie Kindertageseinrichtungen und Schulen.
Gemäß § 28b Abs. IfSG n.F. gilt bundesweit einheitlich und unmittelbar kraft Gesetzes bis zum 19. März 2022 die 3G-Regel am Arbeitsplatz und in Verkehrsmitteln des Luftverkehrs, des öffentlichen Personennah- und -fernverkehrs, im Fall von Büroarbeit oder vergleichbaren Tätigkeiten besteht außerdem die Pflicht des Arbeitgebers zum Angebot von Homeoffices.[78]
§ 28c IfSG n.F. erlaubt die bundesweite Einführung von Zugangsbeschränkungen nach der 2G-Plus-Regel durch eine Rechtsverordnung der Bundesregierung, die der Zustimmung von Bundestag und Bundesrat bedarf.
Siehe auch
Einzelnachweise
- Art. 1 Nr. 4 des Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27. März 2020, BGBl. I S. 587
- Carl Schmitt: Verfassungslehre. 1928
- Carl Schmitt: Die staatsrechtliche Bedeutung der Notverordnung, insbesondere ihre Rechtsgültigkeit. 1931.
- Carl Schmitt: Politische Theologie, 4 Kapitel: Zur Lehre von der Souveränität, 1922, S. 9 f.
- BGBl. I S. 709
- vgl. René Bahns: Verfassungshütung. Carl Schmitts Verständnis des Art. 48 Abs. 2 der Weimarer Reichsverfassung. arbeitskreis kritischer juristinnen und juristen ajk, Humboldt-Universität zu Berlin, 2004.
- Otto Schily: Das Notstandsrecht des Grundgesetzes und die Herausforderungen der Zeit. EuGRZ 2005, S. 290–294.
- Pierre Thielbörger, Benedikt Behlert: COVID-19 und das Grundgesetz: Zur (Un)tauglichkeit des verfassungsrechtlichen „Immunsystems“ 19. März 2020.
- Verteidigungsfall bundestag.de, abgerufen am 7. Dezember 2021.
- vgl. COVID-19 (Coronavirus SARS-CoV-2) RKI, 7. Dezember 2021.
- vgl. Ferdinand Wollenschläger: Die COVID-19-Pandemie als Stunde der Exekutive und die parlamentarische Demokratie des Grundgesetzes, in: A. Koch, M. Kubiciel, W. Wurmnest, F. Wollenschläger (Hrsg.): Festschrift 50 Jahre Juristische Fakultät der Universität Augsburg, Tübingen 2021 (Mohr Siebeck), i.E., II.2.
- vgl. Zum Rückgriff auf die Generalklausel in § 28 Infektionsschutzgesetz nach Beendigung der epidemischen Lage von nationaler Tragweite Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Sachstand vom 23. Juli 2021.
- Pierre Thielbörger, Benedikt Behlert: COVID-19 und das Grundgesetz: Zur (Un)tauglichkeit des verfassungsrechtlichen „Immunsystems“ 19. März 2020.
- Ferdinand Wollenschläger: Die COVID-19-Pandemie als Stunde der Exekutive und die parlamentarische Demokratie des Grundgesetzes, in: A. Koch, M. Kubiciel, W. Wurmnest, F. Wollenschläger (Hrsg.): Festschrift 50 Jahre Juristische Fakultät der Universität Augsburg, 2021, S. 645, 652 ff.
- Annette Guckelberger: Ausgangsbeschränkungen und Kontaktverbote anlässlich der Corona-Pandemie. NVwZ-Extra 2020, S. 1–15.
- Thorsten Kingreen: Epidemie ohne epidemische Lage. 22. Oktober 2021.
- Entwurf eines Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite Formulierungshilfe für die Koalitionsfraktionen. Bundesministerium für Gesundheit, 23. März 2020.
- BGBl. I S. 587
- Beschlussempfehlung des Ausschusses für Gesundheit (14. Ausschuss) zu dem Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD – Drucksache 19/18111 – Entwurf eines Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite BT-Drs. 19/18156 vom 25. März 2020, S. 5.
- Deutscher Bundestag: Sitzungsverlauf 25. März 2020 (154. Sitzung) 15.50 Uhr, TOP 6. Abgerufen am 25. April 2020.
- Vorliegen einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite im Sinne des § 5 Absatz 1 Infektionsschutzgesetz. Begriffsverständnis und Feststellung durch den Deutschen Bundestag. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Ausarbeitung vom 8. Juni 2020, S. 9 f.
- BT-Drs. 19/18111 vom 24. März 2020, S. 14.
- BGBl. I S. 2397
- vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Gesundheit (14. Ausschuss) Entwurf eines Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite, BT-Drs. 19/24334 vom 16. November 2020, S. 11 ff., 13.
- vgl. Tobias Crone: Parlamentsbeschlüsse und Rechtsschutz: Ein Überblick aus Anlass des § 5 Absatz 1 IfSG. Freiburger Informationspapiere zum Völkerrecht und Öffentlichen Recht 2/2021, S. 6 ff., 8 f.
- Epidemische Lage geht in die Verlängerung – Grundrechtseinschränkungen bleiben möglich Haufe online, 9. Juni 2021.
- Thomas Mayen: Infektionsschutzgesetz und Grundgesetz. Coronakrise: Der verordnete Ausnahmezustand Anwaltsblatt, 20. Mai 2020.
- Wolfram Cremer: Gutachterliche Stellungnahme, Sitzung des Ausschusses für Arbeit, Gesundheit und Soziales am 6. April 2020 anlässlich des Gesetzentwurfs der Landesregierung (Auswirkungen der Pandemie). Landtag NRW, 17. WP, Stellungnahme 17/2464, S. 4.
- Peter Häberle, Hans-Joachim Lutz: Infektionsschutzgesetz. Kommentar, 1. Auflage 2020, § 5 Rn. 1.
- Stephan Rixen: Gesundheitsschutz in der Coronavirus-Krise – Die (Neu-)Regelungen des Infektionsschutzgesetzes. NJW 2020, S. 1097, 1102.
- Klaus Ferdinand Gärditz, Florian Meinel: Neues Infektionsschutzgesetz: Unbegrenzte Ermächtigung? FAZ, 26. März 2020.
- Lindner, in: Hubert Schmidt (Hrsg.): COVID 19: Rechtsfragen zur Corona-Krise. München, 2. Aufl. 2020, § 16, Rdnr. 46. ISBN 978-3-406-76258-1.
- Christoph Möllers: Parlamentarische Selbstentmächtigung im Zeichen des Virus. 26. März 2020.
- Stephan Rixen, NJW 2020, S. 1097, 1103.
- Hans Michael Heinig, Thorsten Kingreen, Oliver Lepsius et al.: Why Constitution Matters – Verfassungsrechtswissenschaft in Zeiten der Corona-Krise JZ 2020, S. 861, 867.
- § 5 IfSG in der am 28. März 2020 geltenden Fassung buzer.de, abgerufen am 20. November 2020.
- Frank Schäffler: Persönliche Erklärung zum Abstimmungsverhalten am 25. März 2020 zu TOP 6 „Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite.“ Abgerufen am 7. November 2020.
- Klaus Gärditz: Die Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite – ein Experiment parlamentarischer Handlungsformen. MedR 2020, S. 741–744.
- Gesetzgebungskompetenz für den Infektionsschutz. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Ausarbeitung vom 9. April 2020.
- Allgemeine Verwaltungsvorschrift über die Koordinierung des Infektionsschutzes in epidemisch bedeutsamen Fällen (Verwaltungsvorschrift-IfSG-Koordinierung – IfSGKoordinierungs-VwV) vom 12. Dezember 2013.
- vgl. § 5 IfSG in der vor dem 28. März 2020 geltenden Fassung: buzer.de
- Florian Rötzer: WHO ruft international Notlage aus 30. Januar 2020.
- vgl. Country & Technical Guidance - Coronavirus disease (COVID-19) WHO, abgerufen am 24. März 2020 (englisch).
- Preparedness, prevention and control of COVID-19 in prisons and other places of detention WHO/Regionalbüro für Europa (PDF), 15. März 2020 (englisch).
- vgl. Die Chronik der Corona-Krise. MDR, Stand: 30. Dezember 2020.
- Entwurf eines Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite. Formulierungshilfe für die Koalitionsfraktionen für einen aus der Mitte des Deutschen Bundestages einzubringenden. Bundesministerium für Gesundheit, 23. März 2020.
- vgl. § 5 Abs. 2 Nr. 1–8 IfSG in der am 28. März 2020 geltenden Fassung: buzer.de
- Pierre Thielbörger, Benedikt Behlert: COVID-19 und das Grundgesetz: Zur (Un)tauglichkeit des verfassungsrechtlichen „Immunsystems“. 19. März 2020.
- Ausgangsbeschränkungen gemäß § 28 Infektionsschutzgesetz. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Ausarbeitung vom 2. April 2020.
- VG München, Beschluss vom 24. März 2020 - M 26 S 20.1252
- vgl. Hasso Suliak: Neue IfSG-Grundlage für Corona-Maßnahmen: „Verfassungswidrig und voller handwerklicher Fehler“. Legal Tribune Online, 12. November 2020.
- Markus Sehl: BayVGH hat in der Hauptsache entschieden: Corona-Ausgangssperre war unverhältnismäßig. Legal Tribune Online, 6. Oktober 2021.
- VGH München, Beschluss vom 4. Oktober 2021 – 20 N 20.767
- Entwurf eines Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite. BT-Drs. 19/23944 vom 3. November 2020, S. 2.
- Heike Anger: Staatsrechtler zum Infektionsschutzgesetz: „Es muss sicherlich noch einmal nachgebessert werden.“ Handelsblatt, 18. November 2020.
- vgl. Hasso Suliak: Neue IfSG-Grundlage für Corona-Maßnahmen: „Verfassungswidrig und voller handwerklicher Fehler“. Legal Tribune Online, 12. November 2020.
- BT-PlPr 19/154, 19169C.
- Feststellung des Fortbestandes der epidemischen Lage von nationaler Tragweite. BT-Drs. 19/24387 vom 17. November 2020.
- 191. Sitzung des Deutschen Bundestages am Mittwoch, dem 18. November 2020. TOP 1, Zusatzpunkt 1.
- Feststellung des Fortbestehens der epidemischen Lage von nationaler Tragweite. BT-Drs. 19/27196 vom 2. März 2021.
- BGBl. I S. 397
- Bundestag stellt Fortbestehen epidemischer Lage von nationaler Tragweite fest. bundestag.de, 11. Juni 2021.
- BGBl. I S. 1824
- BGBl. I S. 4072
- BGBl. I S. 370
- Bundesrat Kompakt. Das Wichtigste zur Sitzung. Bundesrat, abgerufen am 26. März 2021.
- Bekanntmachung des Beschlusses des Deutschen Bundestages über die Feststellung des Fortbestehens der epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 31. August 2021 (BGBl. I S. 4072)
- Bundestag verlängert epidemische Lage von nationaler Tragweite bundestag.de, 25. August 2021.
- BT-Drs. 19/32091
- Coronamaßnahmen in Deutschland: Was das Ende der epidemischen Lage bedeutet. Deutschlandfunk, 1. November 2021.
- Thorsten Kingreen: Epidemie ohne epidemische Lage. 22. Oktober 2021.
- Die juristische Presseschau vom 20. bis 22. November 2021: Amtsrichterin deckt falschen Missbrauchs-Vorwurf auf. Waren Schulschließungen rechtmäßig? VG Berlin zu Richterscore. Legal Tribune Online, 22. November 2021.
- vgl. Ferdinand Wollenschläger: Öffentliche Anhörung des Hauptausschusses des Deutschen Bundestages zum Gesetzentwurf der Fraktionen der SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP; Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Infektionsschutzgesetzes und weiterer Gesetze anlässlich der Aufhebung der Feststellung der epidemischen Lage von nationaler Tragweite, BT-Drucksache 20/15. Stellungnahme vom 15. November 2021, S. 3.
- vgl. Gesetz zur Änderung des Infektionsschutzgesetzes und weiterer Gesetze anlässlich der Aufhebung der Feststellung der epidemischen Lage von nationaler Tragweite BR-Drs.803/21 vom 18. November 2021, S. 2.
- Bundestag beschließt neuen Infektionsschutzkatalog. bundestag.de, 18. November 2021.
- Gesetz zur Änderung des Infektionsschutzgesetzes und weiterer Gesetze anlässlich der Aufhebung der Feststellung der epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 22. November 2021, BGBl. I S. 4906
- Helene Bubrowski: Ende der pandemischen Lage: Welche Beschränkungen sind noch möglich? FAZ, 19. November 2021.
- Homeoffice-Pflicht gilt wieder: Was bedeutet das? NDR, 19. November 2021.
